Η υποχρέωση του δημοσίου και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου ν’ αποζημιώνουν τους διοικουμένους για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους, έχει, αναμφίβολα, συνταγματική κατοχύρωση, έστω και αν δεν αναφέρεται ρητώς στο ισχύον Σύνταγμα 1975/1986/2001/2008 (σ’ αντίθεση με ορισμένα αλλοδαπά Συντάγματα, όπως π.χ. το γερμανικό).
I. Κατ’ αρχήν, η υποχρέωση αυτή του δημοσίου πηγάζει από την αρχή του κράτους δικαίου, ειδικότερη έκφανση του οποίου αποτελεί η αρχή της νομιμότητας που πρέπει να διέπει τη δράση και τη λειτουργία όλων των οργάνων του δημοσίου.
Α. Συνεπώς, όταν μία ζημιογόνος δραστηριότητα του δημοσίου δεν είναι σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες δικαίου, παραβιάζει την αρχή της νομιμότητας (και του κράτους δικαίου) και γεννά υποχρέωση του κράτους να επανορθώσει την προκληθείσα ζημία του ιδιώτη, προκειμένου ν’ αποκατασταθεί η αρχή της νομιμότητας. Ο θεσμός της αστικής ευθύνης του δημοσίου επιτελεί, με άλλες λέξεις, μία επανορθωτική λειτουργία ύστερα από τη διαπίστωση παραβάσεων της αρχής της νομιμότητας εκ μέρους των οργάνων του δημοσίου. Βέβαια, η αποζημίωση του διοικουμένου, με το ένδικο βοήθημα της αγωγής, δεν είναι το μόνο μέσο που διαθέτει ο διοικούμενος στο πλαίσιο της επιδίωξης αποκατάστασης της αρχής της νομιμότητας: Διαθέτει, επίσης, τη δυνατότητα ακύρωσης της παράνομης διοικητικής πράξης ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων, ιδίως με τα ένδικα βοηθήματα της αίτησης ακύρωσης ή της προσφυγής.
Β. Πλην όμως, η δυνατότητα ακύρωσης (ή μεταρρύθμισης) μιας διοικητικής πράξης δεν αποτελεί σ’ όλες τις περιπτώσεις επαρκές μέσο για την πλήρη αποκατάσταση της αρχής της νομιμότητας και την πλήρη εξάλειψη των ζημιογόνων συνεπειών της παράνομης δραστηριότητας του δημοσίου, αφού, πρώτον, οδηγεί μόνο στην ακύρωση μιας διοικητικής πράξης και όχι στην ανόρθωση της ζημίας που προκλήθηκε από την παράνομη αυτή πράξη. Και, δεύτερον, δεν καλύπτει μία ευρεία κατηγορία περιπτώσεων, δεδομένου ότι δεν μπορεί π.χ. ν’ ασκηθεί αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή κατά των υλικών ενεργειών των οργάνων του δημοσίου ή κατά των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων ή κατά των κυβερνητικών πράξεων. Συνεπώς, η αστική ευθύνη του δημοσίου αναδεικνύεται ως απαραίτητος και αναντικατάστατος επανορθωτικός μηχανισμός για την εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας και του κράτους δικαίου, αλλά και για την κατοχύρωση της συνταγματικής επιταγής της πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος), αφού σε πολλές περιπτώσεις (παράνομες υλικές ενέργειες των οργάνων του δημοσίου, διοικητικές πράξεις με περιορισμένη χρονική ισχύ, μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις, κυβερνητικές πράξεις κ.λπ.), η αγωγή αποζημίωσης βάσει των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ αποτελεί το μόνο μέσο δραστικής δικαστικής προστασίας.
II. Η αρχή της νομιμότητας και του κράτους δικαίου δεν αποτελεί, όμως, το μόνο συνταγματικό έρεισμα του θεσμού της αστικής ευθύνης του δημοσίου. Ειδικότερα, στην περίπτωση παράνομων και ζημιογόνων πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών των οργάνων του δημοσίου, αναπτύσσεται μία δραστηριότητα (ή παράλειψη), η οποία από τη μία πλευρά κατευθύνεται –ή τουλάχιστον οφείλει να κατευθύνεται– στην εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Και από την άλλη προκαλεί ζημία, υλική ή ηθική, σε ορισμένα φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
Α. Η αποδοχή μιας τέτοιας κατάστασης και η μη πρόβλεψη μηχανισμών αποκατάστασης των δημιουργούμενων ανισορροπιών (δηλαδή, η μη θεσμοθέτηση της αστικής ευθύνης του δημοσίου), θα παραβίαζε προδήλως την αρχή της ισότητας. Και τούτο γιατί, διαφορετικά, ένα πρόσωπο ή, το πολύ, μία συγκεκριμένη ομάδα προσώπων θα ήταν υποχρεωμένα να υποστούν τις ζημιογόνες συνέπειες μιας παράνομης κρατικής δραστηριότητας ή παράλειψης, που εντάσσεται στο πλαίσιο ενός κύκλου αρμοδιοτήτων, από την άσκηση των οποίων ωφελείται, τουλάχιστον κατ’ αρχήν, το κοινωνικό σύνολο. Επομένως, η μη πρόβλεψη της υποχρέωσης του δημοσίου ν’ αποκαθιστά την –προ¬καλούμενη από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες– ζημία, θα συνιστούσε κατάφωρη παραβίαση της αρχής της ισότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 του Συντάγματος και, ιδίως, της επιταγής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών που θεσπίζεται στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος («Οι Έλληνες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους»).
Β. Την θέση αυτή ενστερνίσθηκε ευθέως το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την απόφαση της Ολομελείας του 1501/2014, το σκεπτικό no 5 της οποίας δέχθηκε: «Επειδή, το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος ορίζοντας ότι “οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους” έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2001) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από την δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη, ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Πραγματώνεται δε ο σκοπός της διατάξεως αυτής υπό την ανωτέρω έννοια όταν αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε οργάνου του Κράτους».
III. Η συνέπεια του ως άνω διττού συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του δημοσίου, ως επανορθωτικού μηχανισμού, τόσο για την αποκατάσταση παραβάσεων της αρχής της νομιμότητας και του κράτους δικαίου όσο και για την αποκατάσταση παραβάσεων των επιταγών της ισότητας (ιδίως ενώπιον των δημόσιων βαρών), έγκειται προεχόντως στο ότι θα ήταν αντισυνταγματική όχι βέβαια η απλή τροποποίηση των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, αλλά η κατάργηση των διατάξεων αυτών ή η ουσιαστική αποδυνάμωση του κανονιστικού τους περιεχομένου, έτσι ώστε να περιορίζεται ή να δυσχεραίνεται υπέρμετρα η επανόρθωση των ζημιογόνων και παρανόμων δραστηριοτήτων των οργάνων του δημοσίου.
Α. Θα ήταν π.χ. αντισυνταγματική η εξαίρεση ορισμένων τομέων της δραστηριότητας του δημοσίου ή των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου από την εφαρμογή των διατάξεων της αστικής ευθύνης του δημοσίου ή η πρόβλεψη ότι δεν οφείλεται αποζημίωση για ορισμένες μορφές παρανομίας των οργάνων του δημοσίου ή, τέλος, η θέσπιση υπέρμετρα αυστηρών προϋποθέσεων για την αναγνώριση της αστικής ευθύνης του δημοσίου, με αποτέλεσμα τυπικά μεν να υφίσταται ο θεσμός της αστικής ευθύνης, στην πραγματικότητα, όμως, να μην υπάρχει δυνατότητα αποζημίωσης ή αυτή να περιορίζεται σε ελάχιστες περιπτώσεις. Επίσης, και κατά ορισμένες δικαστικές αποφάσεις, η συνταγματική θεμελίωση της αστικής ευθύνης του δημοσίου συνεπάγεται την εφαρμογή της «εξαιρετικώς, και για ζημιές που προκαλούνται από τυχαία γεγονότα κατά τη λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας σε πρόσωπα που βρίσκονται στην υπηρεσία του [δημοσίου], εφόσον η εκτέλεση της δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται την έκθεση των προσώπων αυτών σε αυξημένους κινδύνους για τη ζωή ή τη σωματική τους ακεραιότητα και τούτο γιατί δεν συμβιβάζεται με την αρχή της συμμετοχής όλων των πολιτών στα δημόσια βάρη η επίρριψη των κινδύνων από τυχαία ζημιογόνα γεγονότα μόνο στα πρόσωπα που συμμετέχουν σε δραστηριότητες του Κράτους που εγκυμονούν κινδύνους και ιδίως σε πρόσωπα που καλούνται για εκπλήρωση στρατιωτικής υπηρεσίας» (ΔΠρΑθ 4943/97), για την περίπτωση της δολοφονίας στρατιώτη κατά τη διάρκεια της σκοπιάς του από ένοπλη ομάδα εγκληματιών του κοινού ποινικού δικαίου.
Β. Περαιτέρω, η αναγνώριση της συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του δημοσίου έχει και συνέπειες δικονομικού περιεχομένου: Εγγυάται την ακώλυτη πρόσβαση του θιγέντος διοικουμένου στα δικαστήρια για την επιδίωξη της οφειλόμενης αποζημίωσης και, αντιστοίχως, καθιστά άνευ ετέρου αντισυνταγματική και ανεφάρμοστη κάθε νομοθετική διάταξη που απαγορεύει ή περιορίζει υπέρμετρα την πρόσβαση στη δικαστική οδό, αποδεικνύοντας, για μιαν ακόμη φορά, τη συμπληρωματική σχέση μεταξύ του θεσμού της αστικής ευθύνης του δημοσίου και της συνταγματικής επιταγής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
Γ. Όμως η σπουδαιότερη συνέπεια του, διττού μάλιστα, συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του δημοσίου έγκειται στην θέσπιση του αντικειμενικού χαρακτήρα της. Ειδικότερα, και όπως ήδη επισημάνθηκε ακροθιγώς, οι διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ καθιερώνουν την αστική ευθύνη του δημοσίου ως αντικειμενική. Δηλαδή ως ευθύνη η οποία ενεργοποιείται –εφόσον βεβαίως συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις των ως άνω διατάξεων- χωρίς ν’ απαιτείται, επιπροσθέτως, οιασδήποτε μορφής πταίσμα από την πλευρά του οργάνου που προκαλεί την επίμαχη και ζημιογόνο πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια. Είναι προφανές ότι, μετά την έναρξη της ισχύος των διατάξεων του Συντάγματος του 1975 και την συνακόλουθη έναρξη ισχύος και των διατάξεων που παρέχουν στην αστική ευθύνη του δημοσίου το προμνημονευόμενο διττό συνταγματικό θεμέλιο, ο με τ’ ανωτέρω γνωρίσματα αντικειμενικός χαρακτήρας της απορρέει, εκτός από τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, και από αυτό τούτο το ρυθμιστικό πλαίσιο του Συντάγματος. Πρωτίστως δε διότι οι βλαπτικές για τον διοικούμενο συνέπειες από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, η οποία πάντοτε και εξ ορισμού αποβαίνει υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, δεν θα μπορούσαν –με τίμημα την παραβίαση του Συντάγματος- ν’ αντιμετωπίζονται αποζημιωτικώς ανάλογα με την ύπαρξη ή μη πταίσματος από την πλευρά του αντίστοιχου οργάνου του δημοσίου. Μόνη η συνδρομή της παρανομίας αρκεί λοιπόν για την ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του δημοσίου.
Το συμπέρασμα τούτο οδηγεί, επέκεινα, στην αποδοχή της άποψης ότι, ακριβώς λόγω του συνταγματικού της θεμελίου, η αντικειμενική αστική ευθύνη του δημοσίου στο πλαίσιο των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ δεν είναι νομικώς δυνατό να μετατραπεί νομοθετικώς σε υποκειμενική, π.χ. κατά το πρότυπο των διατάξεων του άρθρου 914 ΑΚ. Επιπλέον δε, και πάντοτε στο πεδίο της ίδιας συνταγματικής συλλογιστικής, η αστική ευθύνη παραμένει πάντοτε αντικειμενική ακόμη και όταν ο νομοθέτης, εφόσον προβαίνει στις ανεκτές από το Σύνταγμα ιδιωτικοποιήσεις ή αποκρατικοποιήσεις, αναθέτει την άσκηση δημόσιας εξουσίας –ιδίως μέσω παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας- σε νομικά πρόσωπα του ευρύτερου δημόσιου τομέα ή ακόμη και σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα. Την ορθή αυτή αρχή υιοθέτησε π.χ. ο ν. 3917/2011, ο οποίος ενσωμάτωσε στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 2006/24/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου αναφορικά με την διατήρηση δεδομένων που παράγονται ή υποβάλλονται σ’ επεξεργασία σε συνάρτηση με την παροχή ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή δημόσιων δικτύων επικοινωνιών. Συγκεκριμένα, οι διατάξεις του άρθρου 13 παρ. 1 του νόμου τούτου καθιερώνουν αντικειμενική αστική ευθύνη από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, οι οποίοι ενεργούν ως πάροχοι –φυσικά ύστερα από σχετική, lato sensu, παραχώρηση αντίστοιχης δημόσιας υπηρεσίας- διαθέσιμων στο κοινό ηλεκτρονικών επικοινωνιών ή δημόσιων δικτύων επικοινωνιών.