Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΔΙΚΑΙΟΥ
Εισαγωγή
Η εισαγωγή του όρου «κράτος δικαίου» (état de droit,Reschtsstaat, stato del diritto) στον χώρο της νομικής θεωρίας και, ειδικότερα, της θεωρίας του δημόσιου δικαίου αποδίδεται στον R.v. Mohl (Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, 1853). Και είναι βέβαια αλήθεια ότι ο όρος «Rechtsstaat» όχι μόνο χρησιμοποιήθηκε ευρύτατα από τον συγγραφέα αυτόν αλλά και, κατά μεγάλο τουλάχιστον μέρος, του οφείλει την καθιέρωσή του. Δεν είναι όμως δυνατό να γίνει δεκτή η θέση, σύμφωνα με την οποία όχι μόνον η πατρότητα του όρου, αλλά και η διάπλαση του περιεχομένου του πρέπει να αποδοθούν στον v. Mohl. Συγκεκριμένα:
Α. Οι βασικές ιδέες και, μέχρις ενός σημείου, οι θεσμοί, πάνω στους οποίους θεμελιώνεται το σύστημα του κράτους δικαίου, διαπλάσθηκαν σταδιακώς στη Γαλλία, κάτω από την επίδραση των ιδεών της Εθνοσυνέλευσης του 1789. Επίσης, και ο ίδιος ο v. Mohl αφενός απέδωσε στον E. Kant την αρχική και ουσιαστική διαμόρφωση του περιεχομένου του όρου «κράτος δικαίου». Και, αφετέρου, αναγνώρισε ως πρώτους «αποστόλους» της τους T. Hobbes και J. Locke.
Β. Είναι λοιπόν ορθότερο να γίνει δεκτό ότι ο v. Mohl δεν είναι ο θεμελιωτής της θεωρίας περί κράτους δικαίου. Η συμβολή του, αποφασιστικής οπωσδήποτε σημασίας, εντοπίζεται στην εμπέδωση του όρου «κράτος δικαίου», ιδίως στον χώρο της θεωρίας του δημόσιου δικαίου και στην προώθηση της έρευνας που αφορά το περιεχόμενο του όρου αυτού.
Γ. Στο πλαίσιο της γενικής θεωρίας περί κράτους, αλλά και στον ειδικότερο τομέα του δημόσιου δικαίου, ο όρος «κράτος δικαίου» χρησιμοποιείται για να εκφράσει δύο έννοιες: Την φιλοσοφική και, συνηθέστερα, τη νομική.
1. Υπό φιλοσοφική έννοια, ο όρος «κράτος δικαίου» εκφράζει μια συγκεκριμένη μορφή κράτους, η οποία συλλαμβάνεται θεωρητικώς και προσδιορίζεται συγκεκριμένα με βάση το περιεχόμενο της δραστηριότητας που αναπτύσσουν τα κατά περίπτωση αρμόδια όργανά του. Ακριβέστερα, η φιλοσοφική θεώρηση του κράτους δικαίου «σχετίζεται με τον καθορισμό του υπό της Πολιτείας επιδιωκομένου σκοπού και του ηθικού περιεχομένου του» (Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, 1951, σελ. 22).
2. Η νομική έννοια του όρου «κράτος δικαίου» είναι, αντίθετα, συνυφασμένη, κατά κύριο λόγο, με την μεθόδευση της δράσης που αναπτύσσουν τα κρατικά όργανα. Η έννοια αυτή αφορά την σχέση που συνδέει την κρατική δράση με τους κανόνες δικαίου, κανόνες οι οποίοι διέπουν στην πραγματικότητα την εξέλιξή της σύμφωνα με τις επιταγές της αρχής της νομιμότητας. Στην περίπτωση αυτή η έννοια του κράτους δικαίου σχετίζεται με τη νομική οργάνωση υπό την οποία επιδιώκεται ο πολιτειακός σκοπός.
Ι. Η φιλοσοφική έννοια του κράτους δικαίου.
Στο μέτρο που η φιλοσοφική έννοια του όρου «κράτος δικαίου» σχετίζεται με τον σκοπό, την πραγμάτωση του οποίου επιδιώκουν με την δράση τους τα κρατικά όργανα, πρέπει να γίνει, συνακόλουθα, δεκτό ότι κράτος δικαίου υπό φιλοσοφική έννοια θεωρείται εκείνο το κράτος, το οποίο οργανώνεται και δρα με προοπτική την ικανοποίηση είτε της ιδέας του δικαίου είτε του περιεχομένου των κανόνων δικαίου, που συνθέτουν κάθε φορά την ισχύουσα έννομη τάξη. Και είναι φανερό ότι η πρώτη από τις δύο τελευταίες θέσεις βρίσκει, κατά κανόνα, στήριγμα στις περί φυσικού δικαίου απόψεις, ενώ η δεύτερη συνδέεται, αντίθετα, με την θετική περί δικαίου αντίληψη.
Α. Ιστορική επισκόπηση.
Οι θεωρητικές θέσεις και αναλύσεις που καταλήγουν στην σύνδεση του σκοπού, ο οποίος επιδιώκεται ή μπορεί να επιδιωχθεί από το κράτος, με τις ιδέες του δικαίου και της δικαιοσύνης, άρχισαν να διαμορφώνονται ήδη πολύ πριν από την εμφάνιση της σύγχρονης έννοιας του κράτους, και, κατά συνέπεια, του όρου «κράτος δικαίου».
1. Η αρχαία ελληνική νομική φιλολογία.
Πρώτος ο Πλάτων φαίνεται να θέτει το πρόβλημα της σχέσης, η οποία πρέπει να συνδέει το ειδικότερο περιεχόμενο της δράσης των πολιτειακών οργάνων με το δίκαιο. Οι πλατωνικές αυτές απόψεις μόνον εμμέσως όμως ανάγουν το δίκαιο σε πολιτειακό σκοπό. Οι αναλύσεις του Πλάτωνος είναι αφιερωμένες στην έρευνα του περιεχομένου της έννοιας της δικαιοσύνης, της οποίας η πραγμάτωση είναι σκοπός του πολιτικού βίου και, κατά λογική απόρροια, της πολιτείας. Η πραγμάτωση όμως της ιδέας της δικαιοσύνης στην ιδεατή «Πολιτεία» του Πλάτωνος φαίνεται δυνατή μόνο με βάση την εφαρμογή των κανόνων εκείνων συμπεριφοράς, τους οποίους θέτει η «άρχουσα τάξη» και μάλιστα ο «φιλόσοφος βασιλεύς», δηλαδή, ουσιαστικά, με βάση την εφαρμογή κανόνων δικαίου.
2. Η συμβολή της ρωμαϊκής νομικής σκέψης.
Περισσότερο όμως ευκρινής και άμεση είναι η σύνδεση του σκοπού, τον οποίο επιδιώκει ή πρέπει να επιδιώκει το κράτος, με την πραγμάτωση του περιεχομένου των κανόνων δικαίου, που συνθέτουν την έννομη τάξη, στο ακόλουθο χωρίο του Κικέρωνος: “Est igitur … res publica res populi: populus autem non omnis hominum coetus quodo modo congregatus, sed coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis communione sociatus”(De Re Publica, I, 25,39). Σύμφωνα με την πιο ορθή άποψη, η έκφραση «iuris consensus» στο χωρίο αυτό χρησιμοποιήθηκε από τον Κικέρωνα με την έννοια της «αποδοχής» και, κατά συνέπεια, του «σεβασμού του δικαίου». Από αυτήν ακριβώς την θεώρηση συνάγεται ότι ο Κικέρων προέκρινε ως απώτερο σκοπό της πολιτειακής δράσης την πραγμάτωση του περιεχομένου των κανόνων δικαίου.
Β. Η μεταγενέστερη εξέλιξη.
Η από φιλοσοφική άποψη ενασχόληση με το πραγματικό νόημα του κράτους δικαίου γίνεται πιο ουσιαστική και συγκεκριμένη ιδίως με τον σχηματισμό, στον ευρωπαϊκό χώρο, των υπό την σύγχρονη έννοια κρατών. Ταυτοχρόνως, αρχίζουν να διαμορφώνονται και οι νεώτερες θεωρίες σχετικά με τα στοιχεία που αποτελούν συστατικά μέρη της έννοιας του κράτους. Την ίδια χρονική περίοδο τίθεται και πάλι, αυτή το φορά με αξιώσεις ολοκληρωμένης και ορθολογικώς δομημένης θεωρητικής ενασχόλησης, το πρόβλημα της σχέσης που συνδέει το κράτος με το δίκαιο.
1. Η καντιανή θεώρηση.
Σημαντικός σταθμός στην εξέλιξη της φιλοσοφικής σύλληψης της έννοιας του κράτους δικαίου υπήρξε το έργο του E. Kant (Űber den Gemeinspruch: Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis, 1793). Ο σχετικός με το δίκαιο φιλοσοφικός προβληματισμός κατέχει βέβαια μικρή μόνο, ως προς την έκτασή της, θέση μέσα στο σύνολο του μεγαλειώδους φιλοσοφικού συστήματος που δημιούργησε η διάνοια του Kant. Παρά την μικρή της όμως έκταση η καντιανή φιλοσοφία του δικαίου είχε -και εξακολουθεί πάντα να έχει- καθοριστική σημασία. Και η σημασία αυτή οφείλεται τόσο στην ίδια την αξία της φιλοσοφίας αυτής, όσο και στην σημαντική επιρροή που άσκησε, με την σειρά της, στην μεταγενέστερη εξέλιξη της φιλοσοφικής πορείας της νομικής σκέψης.
α) Σημαντικό τμήμα της καντιανής νομικής φιλοσοφίας είναι αφιερωμένο στην σχέση, η οποία υπάρχει μεταξύ του περιεχομένου της κρατικής δράσης και της πραγμάτωσης των ισχυόντων κανόνων δικαίου. Το τμήμα αυτό αποτελεί και την πρώτη, όπως ήδη σημειώθηκε, συστηματική θεώρηση της φιλοσοφικής έννοιας του κράτους δικαίου.
α1) Κατά τον Kant το κράτος, ως μορφή οργάνωσης των ανθρώπων που απαρτίζουν ένα ενιαίο κοινωνικό σύνολο, υπάρχει και δικαιολογείται μόνο για να εξασφαλίσει την ελευθερία εκείνη, η οποία είναι απαραίτητη για την ανάπτυξη της προσωπικότητάς τους. Κατά συνέπεια, η δραστηριότητα που αναπτύσσει το κράτος οφείλει αφενός να οριοθετεί το πεδίο της ελευθερίας του κάθε ανθρώπου. Και, αφετέρου, να εγγυάται τον σεβασμό και την τήρηση των ορίων αυτών από τα άλλα μέλη του συγκεκριμένου κοινωνικού συνόλου.
α2) Η οριοθέτηση αλλά και η εξασφάλιση του πεδίου αυτού ελευθερίας μπορεί να πραγματωθεί με βάση το δίκαιο και, συγκεκριμένα, με βάση την εφαρμογή των κανόνων (Normen) που αποτελούν το περιεχόμενό του. Άρα ο σκοπός που μπορεί να δικαιολογήσει την ύπαρξη του κράτους και να προσανατολίσει την λειτουργία του είναι η πραγμάτωση του κανονιστικού περιεχομένου των κανόνων αυτών. Και κατά τούτο ακριβώς ο Kant θεωρεί ότι σκοπός του κράτους είναι το δίκαιο. Η τελευταία αυτή θεώρηση καθορίζει και την έννοια, υπό την οποία αναπτύσσεται, μέσα στο πλαίσιο της καντιανής φιλοσοφίας του δικαίου, η περί κράτους δικαίου θεωρία.
β) Το γεγονός ότι ο Kant ανέλυσε στο έργο του, κατά κύριο λόγο, το κράτος δικαίου από φιλοσοφική άποψη δεν σημαίνει ότι αγνόησε την καθαρώς νομική του έννοια. Αυτό προκύπτει ιδίως από το ότι υπήρξε ένας από τους πρωτοπόρους σκαπανείς της γενικής θεωρίας περί κράτους που δέχθηκε και ανέλυσε την τριττή διάκριση των εξουσιών. Στο μέτρο που υιοθέτησε τη διάκριση αυτή δέχθηκε, ταυτοχρόνως, και την υπαγωγή της εκτελεστικής εξουσίας στη νομοθετική καθώς και την υπαγωγή της διοικητικής δράσης στην αρχή της νομιμότητας.
2. Η συνεισφορά του J. G. Fichte.
Και στο έργο του J.G. Fichte (Grudlagen des Naturrechts, 1796-1727) το κράτος δικαίου εμφανίζεται υπό φιλοσοφική, ουσιαστικά, έννοια. Ο Fichte αφιερώνει ένα σημαντικό μέρος των αναλύσεών του στην αναζήτηση του σκοπού του κράτους. Και ο σκοπός, στον οποίο καταλήγει, δεν είναι διάφορος στην πραγματικότητα από εκείνον που υπέδειξε ο Kant. Ειδικότερα, κατά τον Fichte το κράτος δικαίου εμφανίζεται ν’ αφορά «την απονομή και την εξασφάλιση του δικαίου για όλους εξ ίσου», προκειμένου να γίνουν σεβαστά από τα κρατικά όργανα τα απαράγραπτα δικαιώματα του ανθρώπου.
3. Η συμβολή του F. Krause.
Ο F. Krause φαίνεται επίσης ν’ αποδέχεται την άποψη, ότι στο πλαίσιο της διαμόρφωσης του συστήματος του κράτους δικαίου σκοπός του κράτους είναι η εξασφάλιση του σεβασμού του δικαίου. Όπως μάλιστα παρατηρεί ο G. Jellinek (Allgemeine Staatslehre, 1966), ο F. Krause συνέλαβε την έννοια του δικαίου με τέτοια ευρύτητα, ώστε περιέλαβε μέσα σε αυτή όλους τους σκοπούς, τους οποίους επιδιώκει να επιτύχει το κράτος.
Γ. Η σύγχρονη πραγματικότητα.
Η σύγχρονη περί κράτους δικαίου φιλοσοφική αντίληψη, που διαμορφώθηκε στα τέλη του 19ου και στις αρχές του 20ου αιώνα, θεμελιώθηκε, κατά βάση, πάνω στην περί κράτους δικαίου φιλοσοφία του Kant, καθώς επίσης και πάνω στην αντίστοιχη θεωρητική επεξεργασία των συγγραφέων εκείνων, οι οποίοι επηρεάσθηκαν από την καντιανή νομική φιλοσοφία. Την αντίληψη αυτή συνόψισε επιγραμματικά ο G. Jellinek: «Bedeutsamer aber ist in der neueren Zeit die Lehre geworden, die Aufstellung und Aufrechterhaltung des objektiven Rechtes, der Rechtsordnung als eizigen Zweck des Staates erklärt” (ibid, σελ. 246-247).
1. Οι απόψεις του L. Duguit.
Εκτενείς αναλύσεις των απόψεων, σύμφωνα με τις οποίες το δίκαιο αφενός αποτελεί τον υπέρτατο σκοπό κάθε κρατικής ενέργειας και, αφετέρου, συμβάλλει έτσι στην διαμόρφωση της έννοιας του κράτους δικαίου, περιέχονται στο έργο του L. Duguit. Οι σχετικές θέσεις του Duguit -θέσεις που αποτέλεσαν το θεμέλιο, πάνω στο οποίο διαμόρφωσε τη νομική της παράδοση η σχολή του Bordeau- φέρουν την σφραγίδα της ιδιομορφίας της όλης περί κράτους και δικαίου διδασκαλίας του.
α) Κατά τον Duguit, το δίκαιο προϋπάρχει του κράτους και δεν είναι, κατά συνέπεια, δημιούργημα των κρατικών οργάνων. Το κράτος δηλαδή βρίσκει το δίκαιο (droit objectif) ήδη διαμορφωμένο και δεσμεύεται από αυτό. Στην ουσία, πηγή του δικαίου είναι η κοινωνική πραγματικότητα, το κοινωνικό «γίγνεσθαι». Ειδικότερα μεταξύ των ανθρώπων, οι οποίοι ζουν από κοινού σε μια συγκεκριμένη κοινωνία, δημιουργούνται σχέσεις που βασίζονται στο αίσθημα της κοινωνικής αλληλεγγύης (solidarité sociale). Οι σχέσεις αυτές, και η αλληλεξάρτηση που συνεπάγονται, επιβάλλουν στα άτομα ορισμένους κανόνες κοινωνικής συμπεριφοράς, οι οποίοι πηγάζουν από τις επιταγές της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης. Κατά συνέπεια, αντικείμενο της νομοπαραγωγικής δράσης των κρατικών οργάνων πρέπει να είναι η πραγμάτωση του περιεχομένου των επιταγών που περιλαμβάνονται στους κανόνες αυτούς.
β) Την άποψη, σύμφωνα με την οποία σκοπός του κράτους είναι η πραγμάτωση του δικαίου, βρίσκει κανείς διατυπωμένη επιγραμματικά στις ακόλουθες παρατηρήσεις του Duguit: “La puissance politique étant chose de fait, on a compris, du jour où l’on a eu la notion du droit, que les ordres de cette puissance n’ étaient légitimes que s’ils étaient conformes au droit et que l’emploi de la contrainte matérielle par la puissance politique n’ était légitime que s’ il était destiné à réaliser la sanction du droit…. Dès lors, la question souvent discutée de savoir quel est le but de l’ État, ou plus exactement de la puissance politique, se résout de la manière suivante: la puissance politique a pour but de réaliser le droit;… Je ne dis pas, avec Jhering, que le droit est la politique de la force, mais bien que la puissance politique est la force mise au service du droit”. (Traité de droit costitutionnel, 1927, I, σελ. 676-677).
γ) Παρεμφερείς, ως ένα σημείο, προς εκείνες του Duguit απόψεις υποστηρίχθηκαν και προσφάτως στην Γαλλία. Αυτό μαρτυρεί αφενός για το πόσο δύσκολο, αν όχι αδύνατο, είναι ν’ αποκοπεί η νομική θεώρηση του κράτους και των λειτουργιών του από τις φιλοσοφικές της καταβολές. Και, αφετέρου, για την σημασία της φιλοσοφικής έρευνας, στην όλη προσπάθεια για την θεωρητική θεμελίωση της ανάγκης ύπαρξης της κρατικής εξουσίας.
2. Τα δεδομένα της ελληνικής θεωρίας.
Επηρεασμένες ιδίως από τις γερμανικές θεωρητικές απόψεις εμφανίσθηκαν, στο τέλος του 19ου και τις αρχές του 20ου αιώνα, οι πρώτες ελληνικές απόψεις, σχετικά με την φιλοσοφική θεώρηση του κράτους δικαίου. Έτσι ο Α. Γλαράκης (Περί πολιτικής αποκεντρώσεως, 1992, σελ. 2) δίνει τον ακόλουθο ορισμό του κράτους και των σκοπών του κράτους: «Η πολιτεία εστίν ανθρωπίνη κοινωνία οργανωμένη, σκοπόν έχουσα τέλειον μεν την κοινήν ευπραγίαν άμεσον δε την του δικαίου εξασφάλισιν». Περισσότερο συγκεκριμένη αλλά και κατηγορηματική είναι η άποψη του Κ. Πολυχρονιάδου, σύμφωνα με την οποία προορισμός του κράτους «είναι η πραγματοποίησις του δικαίου και της κοινωνικής αλληλεγγύης». (Το Συμβούλιον της Επικρατείας Ι, 1911, σελ. 228).
Δ. Οι φιλοσοφικές διαστάσεις του κοινωνικού κράτους δικαίου.
Φιλοσοφικές είναι, ουσιαστικώς, και οι βάσεις, πάνω στις οποίες στηρίζεται η έννοια του κοινωνικού κράτους δικαίου (sozialer Rechtsstaat), όπως διαμορφώθηκε μέσ’ από την σύγχρονη πολιτική πρακτική και την αντίστοιχη προς αυτή θεωρητική έρευνα. Το κοινωνικό κράτος δικαίου αποτελεί την μία από τις πολλές μορφές, υπό τις οποίες μπορεί να εμφανισθεί το υπό φιλοσοφική έννοια κράτος δικαίου. Είναι και φιλοσοφική η θεμελίωση του κοινωνικού κράτους δικαίου, στο μέτρο που το εννοιολογικό του περιεχόμενο προσδιορίζεται περισσότερο από τον σκοπό, τον οποίο το κράτος αυτό επιδιώκει, και λιγότερο από τα μέσα, που καθιστούν δυνατή την πραγμάτωση του σκοπού τούτου.
1. Εννοιολογικός προσδιορισμός.
Η οριοθέτηση της έννοιας του κοινωνικού κράτους δικαίου προσκρούει στην θεωρία σε σημαντικές δυσχέρειες. Όπως ορθώς παρατηρείται, «τούτο είναι φυσικόν, διότι το κοινωνικόν κράτος δεν αποτελεί μόνον την υλοποίησιν της ουσιώδους μεταβολής της εννοίας του κράτους και της δικαιοκρατικής αρχής, αλλά και την άρνησιν του πολιτειακού εκείνου συστήματος, του λιμπεραλισμού, με το οποίον συνεδέθη ολόκληρον το κοινωνικόν και οικονομικόν σύστημα της Δύσεως των νεωτέρων χρόνων. Δια τούτο, εις το βάθος της επιστημονικής συζητήσεως περί του περιεχομένου της εννοίας αυτού, εις την οποία χαρακτηριστική είναι η προσπάθεια περιορισμού της, υποκρύπτονται πολλάκις ιδεολογικοπολιτικά αίτια» (Γ. Κασιμάτη, Περί της αρχής της επικουρικότητας του κράτους, 1974, σελ. 139).Για τις ανάγκες της ανάλυσης αυτής μπορούμε να δεχθούμε τον ακόλουθο ορισμό: Κοινωνικό κράτος δικαίου είναι ο τύπος εκείνος οργάνωσης της άσκησης της δημόσιας εξουσίας, μέσα στο πλαίσιο του οποίου το κράτος παρεμβαίνει ενεργώς και κατά δημιουργικό τρόπο στην διαμόρφωση της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, κυρίως με τις μεθόδους του προγραμματισμού και της παροχής υπηρεσιών, με στόχο την εξασφάλιση των βασικών όρων διαβίωσης που αποτελούν επιταγές, οι οποίες πηγάζουν από την κάθε φορά επικρατούσα ή επιβαλλόμενη αντίληψη περί κοινωνικής δικαιοσύνης.
2. Οι απαρχές.
Η κοινωνική δράση του σύγχρονου, δυτικού τύπου, δημοκρατικού κράτους εκδηλώθηκε αρκετό χρόνο πριν από την θεσμοποίηση της οργάνωσής της με συνταγματικές διατάξεις. Η έναρξη της εξέλιξής της τοποθετείται στις αρχές του 20ου αιώνα, και μάλιστα λίγο πριν από την έκρηξη του Πρώτου Παγκόσμιου Πολέμου. Η δράση αυτή εκδηλώθηκε ως προσπάθεια μιας «εκ των έξω» διορθωτικής ρύθμισης του οικονομικού συστήματος της ελεύθερης αγοράς. Η ανάγκη της ρύθμισης αυτής έγινε περισσότερο φανερή -αλλά και επείγουσα- ιδίως μετά την εκδήλωση και την σταδιακή εξάπλωση, σε όλο σχεδόν τον οικονομικώς αναπτυγμένο κόσμο, της οικονομικής κρίσης του 1929. Πρέπει λοιπόν να γίνει δεκτή η άποψη, σύμφωνα με την οποία ο κρατικός παρεμβατισμός και η κοινωνική δράση του κράτους, που εμφανίσθηκε ως αποτέλεσμα του παρεμβατισμού αυτού, είχαν και έχουν σκοπό να στηρίξουν τις θεμελιώδεις δομές του κοινωνικοοικονομικού συστήματος των δυτικού τύπου δημοκρατικών κρατών και όχι να οδηγήσουν στην μεταρρύθμισή του, προς την κατεύθυνση μιας ευρύτερης κοινωνικοποίησης.
3. Οι συνταγματικές εγγυήσεις του κοινωνικού κράτους δικαίου.
Η συνταγματική θεσμοποίηση του κοινωνικού κράτους δικαίου ανάγεται, όπως είναι γνωστό, στο Σύνταγμα της Βαϊμάρης του 1919, το οποίο και περιέλαβε, για πρώτη ουσιαστικά φορά στην συνταγματική ιστορία των σύγχρονων δημοκρατικών κρατών, πλήρες σύστημα «κοινωνικών διατάξεων». Η ανανεωτική επίδραση του πρωτοποριακού αυτού κειμένου, σε συνδυασμό με την εξάπλωση του κρατικού παρεμβατισμού εξαιτίας της αυξανόμενης οικονομικής κρίσης, συνετέλεσε στην εξάπλωση του φαινομένου της ενσωμάτωσης «κοινωνικών διατάξεων» στα σύγχρονα συνταγματικά κείμενα. Την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου καθιερώνει και το ισχύον Σύνταγμα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Πραγματικά, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 1 του Θεμελιώδους Νόμου της Βόννης του 1949, η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου αποτελεί την μια από τις τρεις θεμελιώδεις αρχές, πάνω στις οποίες στηρίζεται η συνταγματική τάξη που ισχύει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατίας της Γερμανίας.
4. Ή θεωρητική επεξεργασία.
Η θεωρητική ανάλυση του περιεχομένου της έννοιας αλλά και της νομικής υπόστασης του κοινωνικού κράτους δικαίου οφείλεται, κατά βάση, στην γερμανική επιστήμη του δημόσιου, κυρίως, δικαίου. Θα ήταν όμως ανακριβές να υποστηριχθεί ότι οι απαρχές της θεωρητικής ενασχόλησης με την κοινωνική δραστηριότητα των σύγχρονων δημοκρατικών κρατών και, άρα, με την εξάπλωση του φαινομένου του κοινωνικού κράτους δικαίου, ανάγεται στην γερμανική επιστήμη. Πρωτοπόρος πρέπει να θεωρηθεί μάλλον ή γαλλική επιστήμη, ή οποία στηρίχθηκε στην πολύτιμη πρώτη ύλη των νομολογιακών δεδομένων του ConseiI d’ État και του TribunaI des ConfIits.
α) Τα δύο αυτά ανώτατα δικαστήρια στήριξαν, περί τα τέλη του 19ου και ιδίως στις αρχές του 20ού αιώνα, τόσο το κριτήριο οριοθέτησης της δικαιοδοσίας τους όσο και την μέθοδο ελέγχου της διοικητικής δράσης στην έννοια της δημόσιας υπηρεσίας (service public). Από τη νομολογία των δικαστηρίων αυτών προκύπτει και το ότι ή δημόσια υπηρεσία θεωρήθηκε ως η κατ’ εξοχήν πρόσφορη και αποδοτική μέθοδος επέμβασης του κράτους στον κοινωνικό και οικονομικό τομέα. Ως στήριγμα της νομολογιακής αυτής κατασκευής μπορεί να θεωρηθούν οι αποφάσεις Blanco (8.2.1873), Terrier (6.2.1903), Feutry (29.2.1908) και Therond (4.3.1910). Πάνω σ’ αυτή τη νομολογία η γαλλική νομική επιστήμη έθεσε τις βάσεις για μια νέα θεώρηση του κράτους και, ειδικότερα, της διοικητικής δραστηριότητας. Θεώρηση πού αντιμετώπισε την δραστηριότητα αυτή ως επέμβαση μεταρρύθμισης της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, προς την κατεύθυνση της εξασφάλισης των
απαραίτητων εκείνων προϋποθέσεων, πού θα μπορούσαν να εγγυηθούν την ευημερία του κοινωνικού συνόλου.
β) Η πρώτη -αλλά και ή πληρέστερη- θεωρητική πλαισίωση των νέων προσανατολισμών της κρατικής και ιδίως της διοικητικής δράσης πραγματοποιήθηκε από τον D u g u ί t. Την διδασκαλία του επεξεργάσθηκαν και ανέπτυξαν στην συνέχεια οι οπαδοί της σχολής του Bordeau. Κυριότεροι εκπρόσωποί της στην συγκεκριμένη αυτή θεωρητική κατεύθυνση είναι οι G. Jèze (Principes généraux du droit administratif, 1925-1935), και R. Β ο η η a r d (Précis de droit administratif, 1943).
γ) Μαζί με την ορθότερη λοιπόν άποψη πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι απαρχές της θεωρητικής ενασχόλησης με την έννοια και την σημασία του κοινωνικού κράτους δικαίου βρίσκονται στα δεδομένα της γαλλικής θεωρίας του δημόσιου, κυρίως, δικαίου και στη νομολογία, πάνω στην οποία η θεωρία αυτή στηρίχθηκε. Η συστηματική όμως επεξεργασία και ολοκλήρωση της αντίστοιχης δογματικής ανάλυσης αποτελεί επίτευγμα της γερμανικής νομικής επιστήμης.
ΙΙ. Η νομική έννοια του κράτους δικαίου.
Η μετάβαση από την μελέτη και την ανάλυση της φιλοσοφικής έννοιας του κράτους δικαίου στην συστηματική διερεύνηση της νομικής έννοιας του όρου αυτού πραγματοποιήθηκε βαθμιαία και αποδίδεται στους εκπροσώπους της γερμανικής επιστήμης του δημόσιου δικαίου. Υποστηρίζεται ότι πρώτος ο F.J. Stahl «ανεζήτησε τον χαρακτήρα της πολιτείας δικαίου ουχί εις τον σκοπόν, αλλά εις τον δικαίω καθωρισμένον τύπον, ήτοι την νομικήν οργάνωσιν της πραγματοποιήσεως του σκοπού τούτου» (Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, 1951, όπ. παρ., σελ. 22). Η θεωρητική σύλληψη του υπό νομική έννοια κράτους δικαίου ολοκληρώθηκε σταδιακώς, ιδίως μέσ’ από τα έργα των R.v. Mohl, R. Gneist και Ο. Βähr. Η νομική πλευρά του κράτους δικαίου είναι δυνατό ν’ αναλυθεί με αφετηρία δύο, ουσιαστικώς διάφορες μεταξύ τους, αντιμετωπίσεις. Η πρώτη αφορά το υπό ευρεία έννοια και η δεύτερη το υπό στενή έννοια κράτος δικαίου.
Α. Το υπό ευρεία έννοια κράτος δικαίου.
Σύμφωνα με τον ορισμό πού έδωσε ό R. C a r ré de Μ a Ι b e r g, το υπό ευρεία έννοια κράτος δικαίου είναι: «Un Etat qui, dans ses rapports avec ses sujets pour la garantie de leur statut individuel, se soumet lui-même à un régime de droit, et cela en tant qu’ iI enchaîne son action sur eux par des règles, dont les unes déterminent les droits réserνés aux citoyens, dont les autres fixent par avance les voies et moyens qui pourront être employés en vue de réalίser les buts étatiques: deux sortes de règles qui ont pour effet commun de Iίmiter la puίssance de Ι’ Etat, en la subordonnant à Ι’ ordre juridique qu’
elles consacrent (Contribution à la théorie générale de l’ état, I, 1920, σελ. 488-489). Σύμφωνα μ’ έναν oρισµό, που μπορεί να θεωρηθεί ότι αντιπροσωπεύει την ελληνική θεωρία, ως κράτος δικαίου «χαρακτηρίζεται το κράτος, εις το οποίον αι δηλώσεις βουλήσεως των οργάνων του είναι καθ’ εκάστας έγκυροι καθ’ ο μέτρον συμφωνούσι προς τον κανόνα δικαίου» (Μ. Δένδια, Διοικητικόν δίκαιον, Ι, 1964, σελ. 139). ‘Από τον ορισμό αυτό προκύπτει ότι στο κράτος δικαίου «οι περιορισμοί της κρατικής εξουσίας καταλαμβάνουν πάντα τα όργανα αυτής» (Α. Σβώλου, Συνταγματικόν δίκαιον, Ι, 1934, σελ. 317). Και, κατά συνέπεια, «αι κρατικαί λειτουργίαι ασκούνται συμφώνως προς το θετικόν δίκαιον» (Μ. Δένδια, όπ. παρ., σελ. 139).
1. Οι περιορισμοί της συντακτικής εξουσίας.
Η συντακτική εξουσία (pouvoir constituant, verfassungsgebende Gewalt) είναι «η εξουσία ή αναλόγως η αρμοδιότης του θέτειν ή μεταβάλλειν το Σύνταγμα» (X. Σγουρίτσα, Συνταγματικόν δίκαιον, Ι, 1962, σελ. 48). Από τον συγκεκριμένο ορισμό προκύπτει ότι η εξουσία αυτή διακρίνεται σε πρωτογενή ή κυρίως συντακτική (pouvoir constituant originaire) και σε αναθεωρητική (pouvoir constituant institué). Η διάκριση αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για την λύση του προβλήματος σχετικά με το αν δεσμεύεται ή όχι η συντακτική εξουσία από υπερκείμενους κανόνες δικαίου.
α) Η δέσμευση της αναθεωρητικής εξουσίας.
Αναθεωρητική εξουσία «είναι η υπό του Δικαίου ρυθμιζομένη ενέργεια των αρμοδίων οργάνων προς μεταβολήν του Συντάγματος» (Α. Σβώλου, Συνταγματικόν δίκαιον, όπ. παρ., σελ. 118). Από τον ορισμό αυτό προκύπτει ότι «η βασική διαφορά μεταξύ της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας και της αναθεωρητικής εξουσίας συνίσταται εις τούτο, ότι η μεν πρώτη είναι νομικώς απεριόριστος (κυρίαρχος), η δε δευτέρα προϋποθέτει πάντοτε την ύπαρξιν Συντάγματος και ασκείται συμφώνως προς τας διατάξεις αυτού. Έτσι, η αναθεωρητική εξουσία αποτελεί μίαν συντεταγμένην εξουσίαν… ή μιαν αρμοδιότητα οργάνου του Κράτους» (Α. Ράϊκου, Παραδόσεις συνταγματικού δικαίου, 1978, σελ. 17).
α1) Είναι λοιπόν φανερό ότι η αναθεωρητική εξουσία, ως μορφή άσκησης της συντακτικής εξουσίας υπό ευρεία έννοια, δεσμεύεται από κανόνες δικαίου οι οποίοι υπάρχουν, κατά κανόνα, μέσα στο σώμα του Συντάγματος. Και οι κανόνες αυτοί ρυθμίζουν, συνήθως, τόσο την έκταση όσο και την διαδικασία της αναθεώρησης.
α2) Η οριοθέτηση όμως αυτή της αναθεωρητικής εξουσίας από κανόνες δικαίου, που περιέχονται στο Σύνταγμα, δεν είναι eo ipso επαρκής για να εγγυηθεί την τήρηση του Συντάγματος και την άσκησή της μέσα στο συνταγματικό πλαίσιο. Την εγγύηση αυτή μπορεί να προσφέρει μόνον ο έλεγχος της εφαρμογής των συνταγματικών διατάξεων περί αναθεώρησης, και μάλιστα ο δικαστικός έλεγχος. Την άποψη αυτή φαίνεται ν’ ακολουθεί η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, στο μέτρο που δέχεται «ότι η υπό του αναθεωρητικού οργάνου άσκησις της αναθεωρητικής του Συντάγματος λειτουργίας υπόκειται εις τον δικαστικόν έλεγχον» (Πορίσματα νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1969, σελ. 33).
α3) Η ύπαρξη ειδικών κανόνων αναθεώρησης του Συντάγματος και η εξαιτίας της ύπαρξης τέτοιων κανόνων αδυναμία του κοινού νομοθέτη να προβεί σε μεταβολή του περιεχομένου των συνταγματικών διατάξεων στηρίζει, όπως είναι γνωστό, την διάκριση του Συντάγματος σε ήπιο (souple, fléxible, biegsam) και αυστηρό (rigide, rigid, starr). Συγκεκριμένα, το ήπιο Σύνταγμα δεν διακρίνεται, ως προς την τυπική ισχύ του, από τους κοινούς νόμους, στο μέτρο που είναι δυνατό να μεταβληθεί ελεύθερα το περιεχόμενό του από τους νόμους αυτούς. Αντίθετα, τα αυστηρά Συντάγματα «μεταβάλλονται κατά τρόπον ειδικώς οριζόμενον υπ’ αυτών, διάφορον δε πάντοτε της ασκήσεως της νομοθετικής λειτουργίας» (Α. Σβώλου, Συνταγματικόν δίκαιον, όπ. παρ., σελ. 122). Χαρακτηριστικό λοιπόν του αυστηρού Συντάγματος «είναι η επηυξημένη τυπική ισχύς των διατάξεών του και η κατ’ ειδικήν διαδικασίαν αναθεώρησις των εξ αυτών μη θεμελιωδών» (Πορίσματα νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας, όπ. παρ., σελ. 34). Οι συνέπειες επίσης του χαρακτηρισμού ενός Συντάγματος ως αυστηρού είναι, κυρίως, δύο: Αφενός «τα δικαστήρια οφείλουν να μην εφαρμόζουν νόμους αντικειμένους προς αυτό» (ibid, σελ. 34) και, αφετέρου, αποκλείεται η «δυνατότης διαμορφώσεως, υπό το κράτος αυτού, καταλυτικού συνταγματικού εθίμου» (ibid, σελ. 30).
α4) Τον κανόνα αποτελούν βέβαια σήμερα τα αυστηρά Συντάγματα. Ελάχιστα έχουν ήπιο χαρακτήρα. Μεταξύ των ήπιων Συνταγμάτων συγκαταλέγονται, κυρίως, το Βρετανικό Σύνταγμα και το Σύνταγμα της Νέας Ζηλανδίας. Η αγγλική θεωρία του συνταγματικού δικαίου τονίζει τον ήπιο χαρακτήρα του Βρετανικού Συντάγματος και την παντοδυναμία του νομοθέτη, η οποία πηγάζει από τον χαρακτήρα αυτό. Ειδικότερα, η εξουσία του νομοθέτη χαρακτηρίζεται ως «transcendent and absolute». Πρέπει, πάντως, να σημειωθεί πως σε μερικές τουλάχιστον περιπτώσεις αμφισβητείται το γεγονός ότι ο άγγλος νομοθέτης είναι εντελώς αδέσμευτος και υποστηρίζεται ότι η εξoυσία του έχει ορισμένα όρια. Οι υποστηρικτές της άποψης αυτής απαριθμούν μια σειρά ορίων, τα οποία δεν μπορεί να υπερβεί το νομοθετικό σώμα κατά την άσκηση των καθηκόντων του και παραδέχονται την ύπαρξη μιας «surveyed parliamentary sovereignty».
β. Η δέσμευση της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας.
Σύμφωνα μ’ έναν καθολικώς αποδεκτό ορισμό, η πρωτογενής ή κυρίως συντακτική εξουσία «είναι η εις την θέσιν ή μεταβολήν του Συντάγματος αναγομένη θέλησις, η ενεργούσα και επιβαλλομένη άνευ ή ανεξαρτήτως προηγουμένης υπό του δικαίου ρυθμίσεως του τύπου και της εκτάσεως αυτής». Από τον ορισμό αυτό προκύπτει επίσης ότι «καθ’ όσον η συντακτική εξουσία υπερβαίνει ενσυνειδήτως τους υπάρχοντας περιορισμούς, διαρρηγνύει την συνέχειαν του δικαίου και καθίσταται πράγματι αδέσμευτος» (Α. Σβώλου, Συνταγματικόν δίκαιον, όπ. παρ. σελ. 118). Δύο είναι, κατά λογική συνέπεια, οι απόψεις που μπορεί να υποστηριχθούν, ως προς το αν η πρωτογενής συντακτική εξουσία συναντά όρια κατά την άσκησή της.
β1) Σύμφωνα με την πρώτη άποψη, η κυρίως συντακτική εξουσία δεν δεσμεύεται από το δίκαιο. Αποτελεί «πρωταρχική εξουσία». Η πρωτογενής συντακτική εξουσία είναι ενιαία, αδιαίρετη και κυρίαρχη και ασκείται κατά τρόπο αυτόνομο και χωρίς όρους. Την πρώτη αυτή άποψη ανέπτυξε θεωρητικώς ο Sieyés και την καθιέρωσε, τουλάχιστον εμμέσως, το άρθρο 28 της Δεύτερης Γαλλικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη. Στους υποστηρικτές της μπορεί να θεωρηθεί ότι συγκαταλέγεται και ο J.J. Rousseau. Στην σύγχρονη εποχή την θεωρητική της επεξεργασία συνέχισε ένα μέρος της γαλλικής θεωρίας, που ακολούθησε την παράδοση αυτή και τόνισε, επιπλέον, ότι ο αδέσμευτος χαρακτήρας της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας δεν επηρεάζει το νομικό της χαρακτήρα.
β2) Η δεύτερη άποψη, επηρεασμένη από θεωρητικές τοποθετήσεις που συνδέονται με το φυσικό (Naturrecht), ή υπερθετικό δίκαιο (überpositives Recht), αποδέχεται την ύπαρξη υπερσυνταγματικών αρχών και, άρα, την δέσμευση του συντακτικού νομοθέτη από αυτές, ακόμη και κατά την άσκηση της κυρίως συντακτικής εξουσίας.
• Κατά τον H. Kelsen και τους οπαδούς της σχολής της Βιέννης, ο συντακτικός νομοθέτης αντλεί την αρμοδιότητά του από έναν πρωταρχικό κανόνα (Ursprungsnorm), του οποίου το περιεχόμενο μπορεί να συνοψισθεί στην ακόλουθη πρόταση: «υπακούσατε σ’ αυτό που το κυρίαρχο όργανο επιτάσσει».
• Η θέση αυτή κατακρίθηκε με βάση το επιχείρημα, ότι ο πρωταρχικός κανόνας «ουδέν άλλο αποτελεί… ειμή καθαρόν τύπον άνευ περιεχομένου, εξ ου λόγου και δεν δύναται να απορρεύση ουχί μόνον η ουσιαστική, αλλά ουδ’ η λογική θεμελίωσις της ισχύος του δικαίου» (Γ. Μητσόπουλου, Προβλήματα ισχύος του δικαίου, 1978, σελ. 28). Στην συνέχεια προτάθηκε η πλήρωση του πρωταρχικού κανόνα με ουσιαστικό περιεχόμενο και υποστηρίχθηκε η άποψη, σύμφωνα με την οποία το περιεχόμενο αυτό θεμελιώνεται πάνω στην ιδέα του δικαίου, που η ουσία της έγκειται στην εξασφάλιση της κοινωνικής ελευθερίας. Η ελευθερία αυτή, που αποτελεί το ελάχιστο και ακατάλυτο όριο του σεβασμού της ελευθερίας των άλλων και της συμβολής καθενός στη διατήρηση και την ανάπτυξή της, «συνιστά την πραγμάτωσιν της ιδέας της δικαιοσύνης διαμέσου της λειτουργίας της δημοκρατικής αρχής» (Γ. Μητσόπουλου, ibid). Η συνεπής υποστήριξη της άποψης αυτής καταλήγει στην συνέχεια και στην παραδοχή της θέσης που δέχεται ότι είναι δυνατή η ύπαρξη αντισυνταγματικών διατάξεων του Συντάγματος. Είναι δε αντισυνταγματικές οι ρυθμίσεις εκείνες του Συντάγματος, που έρχονται σε αντίθεση με ορισμένες διατάξεις του συνταγματικού κειμένου, οι οποίες καθιερώνουν τις υπερκείμενες του κειμένου αυτού αρχές. Η θέση αυτή αναπτύχθηκε κυρίως από τους εκπροσώπους της γερμανικής επιστήμης του συνταγματικού δικαίου και έγινε προσπάθεια θεμελίωσής της πάνω στα δεδομένα της νομολογίας του Bundesverfassungsgericht.
γ) Από τις δύο απόψεις ορθότερη φαίνεται η πρώτη, δηλαδή εκείνη που υποστηρίζει ότι η άσκηση της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας δεν συναντά δεσμεύσεις προερχόμενες από υπερκείμενους συνταγματικούς κανόνες δικαίου. Η άποψη που δέχεται, αντιθέτως, την ύπαρξη ορίων μπορεί να φαίνεται ότι εξασφαλίζει ορισμένες εγγυήσεις υπέρ του πολίτη, είναι όμως δυνατό να οδηγήσει όχι μόνο σε σύγχυση αλλά και σε ουσιαστική αποδυνάμωση των διατάξεων του Συντάγματος. Πραγματικά, η αποδοχή της καταλήγει στο να θεωρεί παραδεκτή την διάσπαση της συνοχής του Συντάγματος, αφού εισάγει διαβαθμίσεις μεταξύ των κανόνων που το συνθέτουν. Το Σύνταγμα όμως αποτελεί ένα ενιαίο, και, άρα, αδιαίρετο σύνολο θεμελιωδών ρυθμίσεων. Οι διατάξεις του συνέχονται μεταξύ τους κατά τρόπο που αποκλείει την ανομοιόμορφη αντιμετώπισή τους από την άποψη της τυπικής τους ισχύος. Ειδικότερα, όπως παρατηρεί ο Α. Μάνεσης, «όλες οι διατάξεις του Συντάγματος, ως προερχόμενες από την ίδια κυρίαρχη θέληση, έχουν την ίδια νομική ισχύ, εκτός αν ο συντακτικός νομοθέτης έχει ο ίδιος θεσπίσει ρητά διαβαθμίσεις μεταξύ τους (π.χ. μεταξύ διατάξεων υποκειμένων ή μη σε αναθεώρηση), καθώς επίσης μπορεί να θεσπίζει και ειδικές παρεκκλίσεις ή εξαιρέσεις από αρχές ή κανόνες, που περιέχονται σε άλλες διατάξεις του Συντάγματος, στο οποίο διατυπώνει τη θέλησή του, όπως αυτή καθορίζεται, σε τελική ανάλυση, από τον συσχετισμό των κοινωνικοπολιτικών δυνάμεων» (Συνταγματικό δίκαιο, 1967, σελ. 159).
δ) Μπορεί επίσης να προταθεί μια δεύτερη, εξ ίσου σοβαρή, αντίρρηση. Συγκεκριμένα, τίθεται το ερώτημα ποιος είναι εκείνος που καθορίζει τις υπάρχουσες υπερσυνταγματικές αρχές, οι οποίες πρέπει να δεσμεύουν τον συντακτικό νομοθέτη. Και αν γίνει δεκτό ότι ο καθορισμός αυτός είναι έργο εξωνομικών ή μετανομικών παραγόντων, τότε μια τέτοια άποψη οδηγεί σ’ ένα είδος «ανασφάλειας δικαίου» που είναι περισσότερο επικίνδυνη, επειδή αφορά το δικαϊκό θεμέλιο, πάνω στο οποίο βασίζεται όλη η έννομη τάξη. Αν, αντίθετα, υιοθετηθεί η θέση ότι ο καθορισμός των υπερσυνταγματικών αρχών είναι έργο του δικαστή, τότε η άποψη αυτή καταλήγει στο άτοπο να θεωρεί ικανή μια συντεταγμένη εξουσία να θέτει όρια στην άσκηση της πρωτογενούς συντακτικής. Σε τελική ανάλυση η επίδραση της θεωρητικής τοποθέτησης, που κλίνει υπέρ της ύπαρξης υπερσυνταγματικών αρχών, είναι στην πράξη μάλλον χωρίς σημασία για την ελληνική, τουλάχιστον, νομική πραγματικότητα, αφού η νομολογία παγίως δεν δέχεται την δυνατότητα ελέγχου του τρόπου άσκησης της πρωτογενούς συντακτικής εξουσίας.
ε) Η υιοθέτηση της άποψης, σύμφωνα με την οποία η πρωτογενής συντακτική εξουσία δεν υπόκειται σε νομικές δεσμεύσεις, δεν πρέπει βέβαια να οδηγήσει σε παραγνώριση της επιρροής που είναι σε θέση να ασκήσουν -αλλά και πρέπει να ασκoύν- ορισμένες ιδίως πνευματικού, κοινωνικοοικονομικού και πολιτικού περιεχομένου αρχές στην εκτέλεση του συντακτικού έργου. Κι αυτό γιατί «ο καθορισμός της μορφής του πολιτεύματος και των θεμελιωδών κατευθύνσεων της Πολιτείας, ήτοι η σύνταξις της Πολιτείας, διατελεί υπό την καθοριστικήν επίδρασιν κοινωνικών, οικονομικών και ψυχολογικών παραγόντων» (Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, όπ. παρ., σελ. 235-236). Οι αρχές όμως αυτές δεν έχουν υπερσυνταγματικό αλλά προσυνταγματικό χαρακτήρα. Αποτελούν δηλαδή κανόνες «με ένα minimum περιεχομένου, ιστορικά διαμορφωμένου και κληροδοτημένου στο συνταγματικό νομοθέτη» (Γ. Κασιμάτη, Συνταγματικό δίκαιο, 1980, σελ. 46). Αυτό σημαίνει ότι ο σεβασμός ή, αντίθετα, η παραγνώριση των επιταγών, που απορρέουν από τις αρχές αυτές επηρεάζει όχι βέβαια τη «νομιμότητα» (légalité, Legalität), αλλά τη «νομιμοποίηση» (légitimité, Legitimität), του συντακτικού νομοθέτη, και, άρα, των διατάξεων, τις οποίες αυτός θεσπίζει. Η αντίθεση ενός Συντάγματος προς τις προσυνταγματικές εκείνες αρχές, τις οποίες όφειλε να λάβει υπόψη της η συντακτική εξουσία, μπορεί να έχει συνέπειες που αφορούν την αποτελεσματική εφαρμογή των διατάξεών του (éfficacité, Verwirklichung), και όχι την τυπική ισχύ του (validité, Geltung).
2. Οι περιορισμοί της νομοθετικής εξουσίας.
Σε αντίθεση με την συντακτική, η νομοθετική εξουσία υπόκειται, στο πλαίσιο του αυστηρού Συντάγματος, κατά την άσκησή της από τον αρμόδιο, σύμφωνα με τις ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις, φορέα, σε περιορισμούς. Και οι περιορισμοί αυτοί διαγράφονται από το Σύνταγμα αλλά και από όλους γενικά τους κανόνες εκείνους που έχουν αυξημένη, έναντι του κοινού νόμου, τυπική ισχύ. Η δέσμευση της νομοθετικής εξουσίας είναι λογική συνέπεια του γεγονότος ότι η εξουσία αυτή είναι συντεταγμένη, δηλαδή ασκείται μέσα στο νομικό πλαίσιο που χαράσσει κάθε φορά η συντακτική εξουσία, πρωτογενής ή αναθεωρητική. Από την προηγούμενη διαπίστωση προκύπτει ότι το νομοθετικό όργανο δεν διαθέτει την ελευθερία που έχει στην διάθεσή του ο συντακτικός νομοθέτης. Το συμπέρασμα αυτό επαληθεύουν και τα δεδομένα της ελληνικής συνταγματικής τάξης.
α) Υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1975, η υποχρέωση του νομοθετικού οργάνου ν’ αναπτύσσει την δραστηριότητά του μέσα στα όρια των συνταγματικών δεσμεύσεων και ο αντίστοιχος περιορισμός της ελευθερίας του προβλέπεται από δύο σειρές διατάξεων. Πρόκειται συγκεκριμένα:
α1) Για τις διατάξεις του άρθρου 87 παρ. 2, σύμφωνα με τις οποίες: «Οι δικαστές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται μόνο στο Σύνταγμα και στους νόμους και σε καμία περίπτωση δεν υποχρεούνται να συμμορφώνονται με διατάξεις που έχουν τεθεί κατά κατάλυση του Συντάγματος» .
α2) Για τις διατάξεις του άρθρου 93 παρ. 4 σύμφωνα με τις οποίες: «Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα».
β) Η ύπαρξη όμως περιορισμών δεν αρκεί για να εξασφαλίσει αποτελεσματικώς την υπαγωγή της νομοθετικής εξουσίας στην συνταγματική νομιμότητα και, κατά συνέπεια, την αυξημένη τυπική ισχύ των συνταγματικών διατάξεων. Η θεσμοθέτηση των περιορισμών αυτών πρέπει να συμπληρώνεται και από την ίδρυση, οργάνωση και λειτουργία κατάλληλων μηχανισμών ελέγχου της εφαρμογής των κανόνων του Συντάγματος από το νομοθετικό όργανο. Η ιδιομορφία των συνταγματικών ρυθμίσεων προκαλεί την ανάγκη διαμόρφωσης μηχανισμών ελέγχου της συνταγματικότητας των νομοθετικών πράξεων, οι οποίοι να είναι πραγματικά σε θέση ν’ αντιμετωπίσουν τη νομοθετική αυθαιρεσία. Οι στοιχειώδεις προϋποθέσεις που οφείλουν να πληρούν οι μηχανισμού αυτοί είναι οι ακόλουθες:
β1) Ο δικαστικός χαρακτήρας του ελέγχου.
Μόνον ο δικαστικός έλεγχος, ο οποίος εμφανίζει τα απαραίτητα εχέγγυα ανεξαρτησίας, μπορεί ν’ αποτελέσει την βάση ενός συστήματος που να εξασφαλίζει την διαπίστωση της συμφωνίας ή μη του νόμου προς το Σύνταγμα και την επέλευση των κατάλληλων συνεπειών σε περίπτωση αντίθεσης. Παρά τις κάποιες αντιρρήσεις που εκφράσθηκαν αρχικώς, ως προς την σκοπιμότητα του ελέγχου αυτού, σήμερα δεν αμφισβητείται πια ούτε η νομιμοποίηση ούτε η αποτελεσματικότητά του.
β2) Ο κατασταλτικός χαρακτήρας του ελέγχου.
Ο προληπτικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων εμφανίζεται ανεπαρκής, αφού δεν είναι σε θέση να εξασφαλίσει, κατά τρόπο αποτελεσματικό και γενικό, την εκβολή από την ισχύουσα έννομη τάξη ή, έστω, και την in concreto μη εφαρμογή των νομοθετικών εκείνων διατάξεων που τελούν σε αντίθεση προς το Σύνταγμα. Κατά συνέπεια, το μόνο σύστημα δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, το οποίο ανταποκρίνεται στις σύγχρονες απαιτήσεις του κράτους δικαίου, είναι εκείνο που λειτουργεί κατασταλτικώς και επιτρέπει να διαπιστώνεται, κατά τρόπο διαρκή, η συμφωνία ή η αντίθεση της νομοθετικής προς την συνταγματική τάξη.
β3) Ο καθολικός χαρακτήρας του ελέγχου.
Την συνταγματική νομιμότητα συνθέτουν όλοι, χωρίς καμιά εξαίρεση, οι κανόνες που έχουν συνταγματική ισχύ, αφού, όπως ήδη τονίσθηκε, το κείμενο του Συντάγματος έχει ενιαία δομή. Από την διαπίστωση αυτή προκύπτει ότι η συμφωνία του νόμου προς το Σύνταγμα πρέπει να κρίνεται κατά τρόπο που να εξασφαλίζει τον σεβασμό όλων των συνταγματικών κανόνων. Η συνταγματικότητα του νόμου πρέπει να κρίνεται με βάση τις συνταγματικές διατάξεις που προσδιορίζουν τόσο το περιεχόμενό του όσο και την διαδικασία θέσπισής του. Από την άποψη αυτή κρίνεται μάλλον προβληματικής συμβατότητας και αντίθετη προς την επιταγή του σεβασμού του συνόλου της συνταγματικής νομιμότητας η απόλυτη θέση εκείνη της ελληνικής νομολογίας, που ουσιαστικώς δέχεται γενικώς και ανεξαιρέτως ότι η τήρηση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης νομοθετικής διαδικασίας ανήκει στα «interna corporis» του κυρίαρχου νομοθετικού σώματος και είναι, κατά συνέπεια, ανεπίδεκτη δικαστικού ελέγχου.
3. Οι περιορισμοί της δικαστικής εξουσίας.
Και η δικαστική, ως συντεταγμένη εξουσία, υπόκειται σε νομικούς περιορισμούς. Οι περιορισμοί αυτοί προέρχονται από τρεις, ουσιαστικώς, κατευθύνσεις:
α) Ο σημαντικότερος περιορισμός της δικαστικής εξουσίας απορρέει από το Σύνταγμα, αφού οι δικαστικές αρχές όχι μόνον είναι υποχρεωμένες να ενεργούν, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, μέσα στο νομικό πλαίσιο που χαράσσουν οι συνταγματικές διατάξεις, αλλά, όπως ήδη τονίσθηκε, οφείλουν και να μην εφαρμόζουν νόμο, το περιεχόμενο του οποίου αντίκειται προς την συνταγματική νομιμότητα. Τα δικαστικά όργανα περιορίζονται, επίσης, κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας τους τόσον από τις νομοθετικές όσο και από τις κανονιστικού περιεχομένου διατάξεις, που ρυθμίζουν την οργάνωση και την λειτουργία της δικαιοσύνης. Έναν τελευταίο, και οπωσδήποτε όχι λιγότερο σημαντικό, περιορισμό συνθέτει το σύνολο εκείνο των διατάξεων, δικονομικών και ουσιαστικών, σύμφωνα με τις οποίες τα δικαστικά όργανα είναι υποχρεωμένα ν’ ασκούν τις δικαστικές τους αρμοδιότητες και να προβαίνουν στην απονομή της δικαιοσύνης.
β) Τα νομικά όρια, που προσδιορίζουν το πλαίσιο άσκησης της δικαστικής εξουσίας, είναι στενά, οπωσδήποτε δε στενότερα από τα όρια, μέσα στα οποία περιορίζεται η άσκηση της νομοθετικής εξουσίας. Πραγματικά «ο δικαστής ασκεί δεσμίαν εκτίμησιν, διότι η υπ’ αυτού διδομένη λύσις δεν είναι η εκλεγείσα μεταξύ πλειόνων, εξ ίσου νομίμων λύσεων, αλλ’ είναι η μόνη αντικειμενικώς νόμιμος λύσις, η μοναδική λύσις, ήν θα επεδοκίμαζεν ο νομοθέτης» (Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, όπ. παρ., σελ. 242). Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι η δικαστική απόφαση είναι μια «διαδικαστική πράξις του δικαστηρίου, η οποία εκδίδεται εις εκκρεμή δίκην και έχει ως αντικείμενον την αυθεντικήν διάγνωσιν της επελεύσεως ή μη των υπό των διαδίκων επικαλουμένων ή αποκρουομένων εννόμων συνεπειών», σε συνδυασμό με το λογικό αξίωμα, σύμφωνα με το οποίο «αυθεντική διάγνωσις της επελεύσεως ωρισμένης εννόμου συνεπείας κατά διακριτικήν εξουσίαν του κρίνοντος», δεν είναι νοητή (Κ. Μπέη, Η διάκρισις της δικαστικής αποφάσεως από της διοικητικής πράξεως, ΕΔΔ, 1971, σελ. 125-127).
γ) Ο έλεγχος της τήρησης, εκ μέρους των κατά περίπτωση αρμόδιων δικαστικών οργάνων, των συνταγματικής ή νομοθετικής προέλευσης νομικών περιορισμών, κατά την εκτέλεση των δικαστικών τους καθηκόντων και, επομένως, η εξασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής των αρχών του υπό ευρεία έννοια κράτους δικαίου ασκείται από δικαστικές επίσης αρχές, ανώτερου βαθμού, και συγκεκριμένα από τις αρχές εκείνες, στις οποίες έχει ανατεθεί ο δεύτερος βαθμός δικαιοδοσίας και η διενέργεια του αναιρετικού ελέγχου. Στην κορυφή καθενός από τους κλάδους δικαιοσύνης, ο Άρειος Πάγος (για τα πολιτικά και ποινικά δικαστήρια) και το Συμβούλιο της Επικρατείας (για τα διοικητικά), αντιστοίχως, εξασφαλίζουν την ορθολογική λειτουργία της ιεραρχίας των δικαστικών αρχών. Τον σεβασμό των ορίων, που καθορίζουν το πεδίο και τον τρόπο άσκησης της δικαστικής λειτουργίας, εγγυάται, επίσης στο πλαίσιο των συνταγματικά καθορισμένων αρμοδιοτήτων του, και το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο.
Δ. Οι περιορισμοί της εκτελεστικής εξουσίας. Το υπό στενή έννοια κράτος δικαίου.
Η ανάλυση των περιορισμών αυτών οδηγεί την έρευνα στο πεδίο του υπό στενή έννοια κράτους δικαίου και στην εξέταση της αρχής της νομιμότητας. Ενώ, λοιπόν, το περιεχόμενο και η σημασία του υπό ευρεία έννοια κράτους δικαίου συγκεντρώνεται, ουσιαστικώς, στην αρχή της υπαγωγής κάθε μορφής εκδήλωσης της κρατικής βούλησης στον κανόνα δικαίου, υπό στενή έννοια εκφράζει μόνο την αρχή της ιεραρχικής σχέσης που συνδέει τη νομοθετική και την εκτελεστική εξουσία και προϋποθέτει την υποταγή της δεύτερης στην πρώτη. Η λογική του κράτους δικαίου στηρίζεται στην αρχή της νομιμότητας, η οποία αποτελεί «το ύπατον αυτού αξίωμα», ή, τουλάχιστον, «το πρακτικώς χρησιμώτερον αυτού στοιχείον» (Δ. Κόρσου, Εισηγήσεις διοικητικού δικαίου, Ι, 1977, σελ. 36). Πραγματικά η αρχή αυτή, που διαμορφώθηκε και εμπεδώθηκε σταδιακώς, ακολουθώντας τους μαιάνδρους της διάκρισης των εξουσιών, θεμελιώνεται πάνω στο αξίωμα της υποταγής της εκτελεστικής εξουσίας στη νομοθετική και σημαίνει την υπαγωγή της διοίκησης στο νόμο. Αν και η διαμόρφωση του περιεχομένου της έννοιας του κράτους δικαίου είναι σχετικώς πρόσφατη, η θεμελίωσή του έχει τις ρίζες της στις αρχές που έθεσε η αρχαία νομική φιλολογία. ήδη κατά τον 5ο π.Χ. αιώνα.
1. Σύντομη ιστορική επισκόπηση.
α) Η αρχαία ελληνική νομική φιλολογία.
Την σημασία του νόμου για την αρμονική συμβίωση των πολιτών και την εξασφάλιση της ίδιας της πολιτείας συνέλαβε ήδη ο Ηράκλειτος. Ένα από τα πιο γνωστά αποσπάσματά του, που έφθασε ως σήμερα, τονίζει αποφθεγματικά: «Μάχεσθαι χρη τον δήμον υπέρ του νόμου όκωσπερ τείχεος». Αλλά και η αρχή της υπεροχής του νόμου έναντι πάντων και, συνακόλουθα, η υποχρέωση υποταγής του άρχοντος στις επιταγές του, καθιερώθηκε, σχετικά ενωρίς, επίσης από τους εκπροσώπους της αρχαίας ελληνικής νομικής σκέψης. Κατά τον Πίνδαρο: «Νόμος ο πάντων βασιλεύς θνατών τε και αθανάτων, άγει δικαιών το βιαιότατον υπερτάτα χειρί». Το αξίωμα του «νόμου βασιλέως», ή «νόμου δεσπότου», εκφράζει την άποψη η οποία επικρατεί κατά τον 5ο αιώνα π.Χ. Την άποψη αυτή του Πινδάρου συμμερίζεται και ο Πλάτων: «Τους δ’ άρχοντας λεγομένους νυν υπηρέτας τοις νόμοις εκάλεσα ού τι καινοτομίας ονομάτων ένεκα, αλλά ηγούμαι παντός μάλλον είναι παρά τούτο σωτηρίαν τε πόλει και τουναντίον, εν ή μεν γαρ αν αρχόμενος ή και άκυρος νόμος, φθοράν ορώ τη τοιαύτη ετοίμην ούσαν• εν ή δε αν δεσπότης των αρχόντων, οι δε άρχοντες δούλοι του νόμου, σωτηρίαν και πάνθ’ όσα θεοί πόλεσιν έδωσαν αγαθά γιγνόμενα καθορώ» (Νόμοι, Δ, 715, C-D). Όμοιες, κατά βάση, αντιλήσεις εξέφρασε και ο Αριστοτέλης: «Τον άρα νόμον άρχειν αιρετώτερον μάλλον ή των πολιτών ένα τινά, κατά τον αυτόν δε λόγον τούτον, κάν εί τινας άρχειν βέλτιον, τούτους καταστατέον νομοφύλακας και υπηρέτας τοις νόμοις» (Πολιτικά, Γ, 1287a, 20-24).
β) Η ρωμαϊκή νομική παράδοση.
Τις ελληνικές απόψεις για την απόλυτη υπεροχή του νόμου και την δέσμευση των κυβερνώντων μετέφερε στον ρωμαϊκό νομικό κόσμο και προσάρμοσε στις ιδιόμορφες, σε σχέση με την Ελλάδα, αυστηρές απαιτήσεις της ρωμαϊκής νομικής θεωρίας, ο κατ’ εξοχήν υπερασπιστής της δημοκρατικής νομιμότητας στην Ρώμη, ο Κικέρων: «Est igitur proprium munus magistratus intellegere se genera personam civitatis debereque ejus dignitatem et decus sustinere, servare leges, jura discribere, et fidei suae commissa meminisse” (De Ojficiis, I, 34, 124). Και: “Videtis igitur magisgtratus hanc esse vim, ut praesit praescribatque recta et utilia at conjuncta cum legibus. Ut enim magistrtibus leges, ita populo praesunt magistratus, vereque dici potest magistratum legem esse loquentem, legem autem mutum magistratum” (De Legibus, III, 1, 2). Μετά από μια σύντομη και χωρίς ιδιαίτερη απήχηση δοκιμασία, οι απόψεις που θεμελιώνουν την υπαγωγή του άρχοντος στο νόμο, δηλαδή, κατά βάση, την αρχή της νομιμότητας, βρήκαν την οριστική τους διαμόρφωση και καθιέρωση στον Θεοδοσιανό Κώδικα. Διαγράφοντας έτσι μιαν εντυπωσιακή εξέλιξη, το αξίωμα της απόλυτης υπεροχής του νόμου σημαίνει πια όχι μόνο ότι ο άρχων δεσμεύεται από το νόμο αλλά και ότι η εξουσία του πηγάζει από αυτόν: «Digna vox majestate regnatis legibus alligatum se principem profiteri: adeo de auctoritate juris nostra pendet auctoritas. Et re vera majus imperio est submittere legibus principatum. Et oraculo praesentis ediciti quod nobis licere non patimur indicamus (Digna Vox, I., 14).
γ) Η εξέλιξη κατά τον μεσαίωνα.
Η ανάγκη κυριαρχίας του νόμου απέναντι στους φορείς της κρατικής εξουσίας διακηρύσσεται και κατά τον μεσαίωνα και διαπνέει τη νομική θεωρία και κατά την περίοδο αυτή. Οι εκπρόσωποι της θεωρίας αυτής υποστήριξαν και θεμελίωσαν την άποψη, σύμφωνα με την οποία η εξουσία ασκείται, σε όλα της τα επίπεδα, μέσα σε νομικά όρια που δεν είναι δυνατό να υπερπηδηθούν. Και τα όρια αυτά αφορούν κάθε μορφή εξουσίας, πνευματική ή εγκόσμια. Ο κυριότερος εκπρόσωπος της νομικής θεωρίας στο μεσαίωνα είναι, χωρίς αμφιβολία, ο Marsilio da Padova, ο πρόδρομος του νομικού θετικισμού. Στο έργο του «Defensor Pacis», αναπτύσσει με ανανεωμένα επιχειρήματα την αρχή της κυριαρχίας του νόμου, ο οποίος αποτελεί έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας, στηρίζοντας έτσι την αρχή: “Ubi non principantum leges non est policia”. Όπως παρατηρεί ο G. Fassó, «μαζί με την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας, ο Marsilio διατυπώνει την αρχή του κράτους δικαίου και μαζί μ’ αυτή την αρχή του δημοκρατικού κράτους». Έτσι μπορεί να γίνει δεκτό ότι «η περί κράτους και δικαίου θεωρία του Marsilio da Padova … κλείνει πραγματικά την μεσαιωνική σκέψη και αναγγέλλει εκείνη της σύγχρονης εποχής» (G. Fassò, Storia della filosofia del diritto, I, 1966, σελ. 308).
3. Το κράτος δικαίου στην σύγχρονη εποχή.
Η μεταγενέστερη εμπέδωση της θεωρίας αλλά και της πρακτικής του κράτους δικαίου οφείλεται στην αγγλική νομική σκέψη και πρακτική.
α) Η αρχική θέση, σύμφωνα με την οποία ακόμη και μετά την διαμόρφωση του κοινοβουλίου ο κανόνας δικαίου μπορούσε να πηγάζει, παράλληλα προς το εθιμικώς και νομολογιακώς δημιουργούμενο δίκαιο, από την βασιλική εξουσία, παραχώρησε γρήγορα την θέση της στο αξίωμα της κυριαρχίας του νόμου και της επικράτησης του κράτους δικαίου. Το αξίωμα αυτό διαπλάσθηκε σταδιακώς μέσ’ από τις συνεχείς εξάρσεις που εμφάνιζε η διαπλαστική δύναμη της νομολογίας. Σε μια απ’ αυτές ο άγγλος δικαστής διακήρυξε: «La ley est la plus haute inheritance que le roy ad: car par la ley il même et toutes se sujets sont rulés, et si la ley ne fuit, nul roi, et nul inheritance sera” (Υear Books, XIX, Henry VI).
β) Οι σταθμοί στην οριστική καθιέρωση του αξιώματος αυτού είναι, κατά βάση, δύο:
β1) Πρώτος σταθμός θεωρείται η «Case of Proclamations» του 1611. «Δια της οποίας ανεγνωρίσθη ουσιαστικώς ότι το έργον του βασιλέως είναι η επιβολή των υφισταμένων κανόνων δικαίου οι οποίοι δύνανται να μεταβληθούν μόνον υπό του Κοινοβουλίου και ότι δια των proclamations δεν ήτο δυνατή η επιβολή νομίμων υποχρεώσεων». (E. Σπηλιωτόπουλου, Ζητήματα κανονιστικής αρμοδιότητος της διοικήσεως, 1968, σελ. 18).
β2) Δεύτερος, και σπουδαιότερος, πρέπει να θεωρηθεί η θέσπιση του «Act of Settlement» του 1700, όπου και «ετέθη ρητώς η αρχή ότι ο Βασιλεύς οφείλει να ασκή την διοίκησιν συμφώνως προς το δίκαιον (common law και statutes)”. (ibid, σελ. 19).
γ) Η εξέλιξη του αγγλικού πολιτεύματος έδειξε με παραστατικό τρόπο την ανάγκη σύνδεσης του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας με τις αρχές της λαϊκής κυριαρχίας και του αντιπροσωπευτικού συστήματος. Το σύγχρονο όμως περιεχόμενο, αλλά και οι σταθεροί πια προσανατολισμοί του κράτους δικαίου, διαμορφώθηκαν μέσα από τις αρχές, οι οποίες ξεπήδησαν από την Γαλλική Επανάσταση του 1789 και από την θεωρητική και νομολογιακή πλαισίωση των αρχών αυτών.
3. Το σύγχρονο περιεχόμενο του κράτους δικαίου.
Το θεωρητικό υπόβαθρο της Γαλλικής Επανάστασης αναπτύχθηκε γύρω από τις αλληλένδετες έννοιες της παντοδυναμίας του νομοθετικού σώματος και της κυριαρχίας του νόμου. Πρόδρομος των εννοιών αυτών ο J.J. Rousseau. Πρωμετωπίδα της νέας πολιτικής ηθικής, που διαπλάθεται μέσα από ένα ανανεωμένο θεσμικό πλαίσιο, η Διακήρυξη των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη. Και μέσα στη Διακήρυξη αυτή μια φράση φαίνεται να συμπυκνώνει όλο το νόημα της αρχής της δημοκρατικής νομιμότητας: Άρθρο 6: “La loi est l’ expression de la volonté générale”. Πάνω στο θεμέλιο της Διακήρυξης του 1789, και ιδίως της αρχής που έθεσε το άρθρο 6, πήραν συγκεκριμένη μορφή και διαπλάσθηκαν σταδιακώς τρεις συγγενείς έννοιες: Η έννοια του κράτους του νόμου (état legal), η έννοια του κράτους δικαίου (état de droit) και η έννοια της αρχής της νομιμότητας (principe de légalité).
α) To κράτος του νόμου.
Το νόημα του όρου αυτού αποδίδει την ιεράρχηση των εξουσιών, στο πλαίσιο του δημοκρατικώς οργανωμένου κράτους, μετά την καθιέρωση των αρχών της παντοδυναμίας του νομοθέτη και της κυριαρχίας του νόμου. Το κράτος του νόμου είναι το κράτος εκείνο όπου «οποιαδήποτε πράξη της διοικητικής εξουσίας προϋποθέτει ένα νόμο, στον οποίο προσκολλάται και του οποίου την εκτέλεση είναι προορισμένη να εξασφαλίσει» (R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’état, όπ. παρ., σελ. 490).
α1) Η άποψη αυτή δεν βρήκε αμέσως μεγάλη ανταπόκριση έξω από τη Γαλλία. Στη Γερμανία ιδίως, όπου η θεωρία ακολoύθησε μια σημαντικά διαφορετική κατεύθυνση, η άποψη περί κράτους του νόμου δεν απέδιδε παρά μια μερική εικόνα της θέσης της εκτελεστικής εξουσίας απέναντι στη νομοθετική. Οι εκπρόσωποι της γερμανικής θεωρίας, ξεκινώντας από το βασικό αξίωμα ότι η ύπαρξη του δικαίου αποβλέπει στην εξασφάλιση των προϋποθέσεων αρμονικής κοινωνικής συμβίωσης των πολιτών, κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι οι κανόνες δικαίου οριοθετούν το πεδίο άσκησης των δικαιωμάτων των μελών του κοινωνικού συνόλου. Στηριζόμενοι στην λογική αυτή δέχθηκαν στην συνέχεια ότι κανόνες δικαίου περιέχουν μόνον εκείνες οι κρατικές πράξεις που συνιστούν επέμβαση στον χώρο άσκησης των δικαιωμάτων του πολίτη και ιδίως στον χώρο άσκησης του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Κατά συνέπεια, από τις διοικητικές πράξεις μόνον εκείνες που συνεπάγονται επέμβαση στα δικαιώματα των διοικουμένων (Rechtsverordnungen), πρέπει να εκδίδονται «secundum legem». Αντίθετα, οι πράξεις εκείνες που αφορούν εσωτερικά θέματα της διοίκησης (Verwaltungsverordnungen) δεν είναι ανάγκη να βασίζονται σε κείμενο νόμου, αλλά εκδίδονται «praeter legem».
α2) Στην ίδια την Γαλλία το δόγμα του κράτους του νόμου δεν φαίνεται να άντεξε με επιτυχία στην πίεση της εξέλιξης των σχέσεων μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας. Απόδειξη του ισχυρισμού αυτού αποτελούν οι ρυθμίσεις του Γαλλικού Συντάγματος του 1958 που καθιερώνουν την αρχή της αυτόνομης κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης.
β) Το κράτος δικαίου.
Με βάση την δομή του κράτους του νόμου διαμορφώθηκε εξελικτικώς η έννοια του κράτους δικαίου. Σκοπός που καθορίζει το καθεστώς και την δομή του κράτους αυτού είναι η προστασία των δικαιωμάτων και των έννομων συμφερόντων των πολιτών από την κρατική αυθαιρεσία. Ειδικότερα, κράτος δικαίου είναι εκείνο το κράτος, το οποίο «όχι μόνο θεσπίζει κανόνες σχετικούς με την άσκηση της διοικητικής εξουσίας, αλλά και εξασφαλίζει υπέρ των διοικουμένων, ως κύρωση των κανόνων αυτών, μια νομική δυνατότητα να απευθυνθούν σε μια δικαστική αρχή, με σκοπό να επιτύχουν την ακύρωση, την μετατροπή ή, σε τελική ανάλυση, την μη εφαρμογή των διοικητικών πράξεων, που τους προκάλεσαν μια βλάβη» (βλ. R. Carré de Malberg, όπ. παρ., σελ. 489-490). Από τον ορισμό αυτό προκύπτει ότι τα βασικά χαρακτηριστικά, που προσδιορίζουν και συνθέτουν την έννοια του κράτους δικαίου, είναι η διάκριση των εξουσιών, η αρχή της νομιμότητας, και, κατά συνέπεια, η αρχή της δυνατότητας ελέγχου της συμφωνίας της διοικητικής δράσης με τους κανόνες δικαίου που την πλαισιώνουν κανονιστικώς.
γ. Η αρχή της νομιμότητας.
Το σημαντικότερο μέγεθος μεταξύ των στοιχείων που συνθέτουν την έννοια του κράτους δικαίου είναι, αναμφισβήτητα, η αρχή της νομιμότητας. Από το περιεχόμενο της αρχής αυτής προσδιορίζεται η φύση και η δομή των σχέσεων, οι οποίες αναπτύσσονται μεταξύ της διοικητικής δράσης και των κανόνων δικαίου.
γ1) Η διοικητική δράση εξελίσσεται και παράγει τα αποτελέσματά της μέσα στο πλαίσιο ενός διαρκώς μεταβαλλόμενου νομικού περιβάλλοντος. Η δικαϊκή φύση του περιβάλλοντος αυτού είναι εκείνη που προσδίδει στην διοικητική δράση νομική δομή και ρυθμιστικό περιεχόμενο. Η θεωρία του διοικητικού δικαίου ασχολήθηκε επανειλημμένα με το πρόβλημα της προέλευσης και, άρα, της φύσης των κανόνων δικαίου, οι οποίοι συνθέτουν το νομικό ιστό της αρχής της νομιμότητας. Μια πρώτη άποψη, που στηρίχθηκε στην ιστορική καταβολή της αρχής της νομιμότητας και στην εικόνα που παρουσίαζε κατά τα πρώτα στάδια της εμφάνισής της, δέχθηκε ότι μόνον οι κανόνες δικαίου, οι οποίοι προέρχονται από τυπικό νόμο, αποτελούν τμήμα του νομικού πλαισίου της αρχής αυτής. Η άποψη όμως αυτή δεν επικράτησε. Σήμερα γίνεται καθολικώς δεκτό ότι την αρχή της νομιμότητας συνθέτουν όλοι, χωρίς καμία διάκριση και απ’ οπουδήποτε και αν προέρχονται, οι κανόνες εκείνοι, οι οποίοι επηρεάζουν, αμέσως ή εμμέσως, το κύρος των επί μέρους εκφράσεων της διοικητικής δράσης. Κατά συνέπεια, την πυραμίδα των κανόνων δικαίου, οι οποίοι προσδιορίζουν την αρχή της νομιμότητας, αποτελούν όλες εκείνες οι διατάξεις που έχουν εκδοθεί σύμφωνα με το Σύνταγμα και αφορούν την διαδικασία ή την ουσία της διοικητικής δραστηριότητας. Ως προς την δομή των σχέσεων, που αναπτύσσονται μεταξύ κανόνων δικαίου και διοικητικής δράσης, διευκρινίζεται ότι είναι δυνατό να εμφανισθεί υπό δύο μορφές: Συγκεκριμένα, άλλοτε οι κανόνες δικαίου προσδιορίζουν όχι μόνο τους όρους και τις προϋποθέσεις εξέλιξης της διοικητικής δραστηριότητας αλλά και το περιεχόμενό της και τότε η δραστηριότητα αυτή είναι δεσμευμένη (δέσμια αρμοδιότητα). Άλλοτε, τέλος, οι κανόνες αυτοί δίνουν στο αρμόδιο κατά περίπτωση διοικητικό όργανο την δυνατότητα να επιλέγει μεταξύ περισσοτέρων της μιας, εξ ίσου όμως νόμιμων, λύσεων (διακριτική ευχέρεια). Αυτό σημαίνει ότι, σε τελική ανάλυση, «η αρχή της νομιμότητος περιλαμβάνει δύο διαφόρους εννοίας: Κατά την πρώτην έννοιαν αι ενέργεια των οργάνων των δημοσίων νομικών προσώπων πρέπει να μην αντίκεινται προς τους άνω κανόνας δικαίου. Κατά την δευτέραν ένννοιαν, αι ενέργειαι αυταί πρέπει να είναι σύμφωνοι προς τους εν λόγω κανόνας ή να εναρμονίζονται προς αυτούς» (Π. Δαγτόγλου, Γενικό διοικητικό δίκαιο, Ι, 1977, σελ. 84-85).
γ2) Η ύπαρξη κανόνων δικαίου που πλαισιώνουν νομικώς την διοικητική δράση δεν είναι αρκετή για να εξασφαλίσει τη συμφωνία ή, τουλάχιστον, την μη αντίθεση της δράσης αυτής με το δίκαιο. Την εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας συμπληρώνει, αλλά και εγγυάται, η καθιέρωση και η λειτουργία μηχανισμών, που επιτρέπουν τον έλεγχο της εκ μέρους των διοικητικών οργάνων τήρησης των κανόνων δικαίου, οι οποίοι οριοθετούν την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Η αρχή αυτή απορρέει από το αξίωμα, σύμφωνα με το οποίο «όπου υπάρχει εξουσία πρέπει να υπάρχει και έλεγχος». Η δυνατότητα χρησιμοποίησης των μηχανισμών αυτών διαφοροποιεί, εξ άλλου, το κράτος δικαίου από το αστυνομικό κράτος. Η δημόσια διοίκηση, στο πλαίσιο του αστυνομικού κράτους, περιοριζόταν από κανόνες δικαίου. Ο διοικούμενος όμως δεν διέθετε τα απαραίτητα εκείνα μέσα, που θα του επέτρεπαν να υποχρεώσει τα διοικητικά όργανα να εφαρμόσουν τους κανόνες αυτούς.
Επίλογος
Από τους μηχανισμούς ελέγχου της τήρησης της αρχής της νομιμότητας, που προβλέπονται σήμερα και ρυθμίζονται από την ισχύουσα έννομη τάξη, ο διοικητικός και κοινοβουλευτικός παρουσιάζονται ανεπαρκείς. Ειδικότερα, ο διοικητικός είναι μια μορφή αυτοελέγχου που δεν προσφέρει, κατ’ αρχήν, τα απαραίτητα εχέγγυα αντικειμενικότητας. Αλλά και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος δεν έχει να δείξει ικανοποιητικά αποτελέσματα. Αυτό οφείλεται τόσο στο γεγονός ότι ο μηχανισμός εφαρμογής του είναι δυσκίνητος, όσο και στο ότι ο έλεγχος αυτός είναι μάλλον επιφανειακός, τουλάχιστον στις περιπτώσεις εκείνες -οι οποίες και αποτελούν σχεδόν τον κανόνα στο πλαίσιο λειτουργίας του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος- όπου η κυβέρνηση διαθέτει απόλυτη πλειοψηφία στο κοινοβούλιο.
Α. Από την καθημερινή λοιπόν νομική και διοικητική πραγματικότητα προκύπτει ότι θεμελιώδες στοιχείο του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας είναι ο δικαστικός έλεγχος της διοικητικής δράσης, αφού ο έλεγχος αυτός είναι ο μόνος, ο οποίος εμφανίζει σημαντικά πλεονεκτήματα, τόσον από πλευράς εγγυήσεων ανεξαρτησίας και αντικειμενικότητας, όσο και από πλευράς αποτελεσματικότητας. Την αρχή της αναγκαιότητας του δικαστικού ελέγχου για την ολοκλήρωση του καθεστώτος του κράτους δικαίου και της αρχής της νομιμότητας έχει τονίσει και η νομολογία. Έτσι έχει γίνει πχ. δεκτό ότι: «Εκ της εννοίας του κράτους δικαίου αποκλείεται σαφώς εις τον κοινόν νομοθέτην η ρύθμισις σχέσεων δημοσίου δικαίου καθ’ οιονδήποτε τρόπον συνεπαγόμενον αμέσως ή εμμέσως την διαφυγήν τελικώς των σχετικών διοικητικών πράξεων του προσήκοντος δικαστικού ελέγχου» (ΣτΕ 458/1981).
Β. Μεταξύ των δικαστικών εγγυήσεων της εφαρμογής της αρχής της νομιμότητας ιδιαίτερο ενδιαφέρον και ουσιαστική σημασία έχουν σήμερα οι εγγυήσεις, τις οποίες παρέχει η λειτουργία του κλάδου της διοικητικής δικαιοσύνης. Ήτοι του κλάδου, στην δικαιοδοσία του οποίου υπάγεται η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών, ακυρωτικών και ουσίας. Την ακρίβεια της διαπίστωσης αυτής επιβεβαιώνει, μεταξύ άλλων, και το γεγονός ότι το Σύνταγμα, με πλειάδα διατάξεων των άρθρων 93 επ., ρυθμίζει λεπτομερώς τα της δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων -μ’ έμφαση στα της δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας- καθώς και τα των ένδικων βοηθημάτων και μέσων, δια των οποίων εισάγονται οι διοικητικές διαφορές στα έχοντα κατά περίπτωση δικαιοδοσία διοικητικά δικαστήρια.
Φωτογραφία: ΑΠΕ-ΜΠΕ, ΚΑΤΑΠΟΔΗΣ ΣΤΑΜΑΤΗΣ