με θέμα:
«ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΔΙΑΣΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗΣ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗΣ ΤΟΥ ΘΕΣΜΟΥ ΤΗΣ ΑΣΤΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Οι διακυμάνσεις του «διαλόγου» μεταξύ Θεωρίας και Νομολογίας»
Πρόλογος
Η ολοκληρωμένη εφαρμογή των ισχυουσών διατάξεων περί αστικής ευθύνης του νομικού προσώπου του Δημοσίου, των λοιπών νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου και των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου του ευρύτερου δημόσιου τομέα, ιδίως κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας -εφεξής, και για λόγους συντομίας στο πλαίσιο της ανάλυσης που ακολουθεί, των ισχυουσών διατάξεων περί «αστικής ευθύνης του Δημοσίου», με την διευκρίνιση ότι αυτή η ορολογία καλύπτει το σύνολο του προμνημονευόμενου θεσμικού πεδίου της αστικής ευθύνης του, lato sensu, κρατικού μηχανισμού- συνιστά, επιπροσθέτως, και κρίσιμο δείκτη του σεβασμού στην πράξη βασικών προταγμάτων του Κράτους Δικαίου και της κανονιστικής «κορωνίδας» του, της Αρχής της Νομιμότητας. Και τούτο αποκτά σήμερα ιδιαίτερη νομική -και όχι μόνο- σημασία, εξαιτίας του ότι η εν γένει λειτουργία των θεσμών της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, ως εγγύησης της Ελευθερίας και, επέκεινα, των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, μέσω των οποίων η Ελευθερία ασκείται στην πράξη, ακολουθεί, δυστυχώς, φθίνουσα πορεία, με ακόμη πιο δυσοίωνες προοπτικές για το μέλλον.
Α. Την αστική ευθύνη του Δημοσίου ρυθμίζουν, όταν πρόκειται για την δράση των κρατικών οργάνων που αναπτύσσεται με την χρήση μέσων δημόσιας εξουσίας, οι διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, οι οποίες ισχύουν, κατά τις διατάξεις του άρθρου 106 ΕισΝΑΚ, και για την αστική ευθύνη των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου αλλά και ιδιωτικού δικαίου διφυούς χαρακτήρα του ευρύτερου δημόσιου τομέα. Κατά τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος». Όταν δε πρόκειται για την αστική ευθύνη του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου κατά την δράση των οργάνων τους που αφορούν έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου ή της ιδιωτικής τους περιουσίας, εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 104 ΕισΝΑΚ, κατά τις οποίες: «Για πράξεις και παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου, που ανάγονται σε έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου ή σχετικές με την ιδιωτική του περιουσία, το δημόσιο ευθύνεται κατά τις διατάξεις του Αστικού Κώδικα για τα νομικά πρόσωπα». Άρα στην περίπτωση αυτή ισχύουν οι διατάξεις του άρθρου 71 ΑΚ περί ευθύνης νομικού προσώπου: «Το νομικό πρόσωπο ευθύνεται για τις πράξεις ή τις παραλείψεις των οργάνων που το αντιπροσωπεύουν, εφόσον η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά την εκτέλεση των καθηκόντων που τους είχαν ανατεθεί και δημιουργεί υποχρέωση αποζημίωσης. Το υπαίτιο πρόσωπο ευθύνεται επιπλέον εις ολόκληρον». Ακόμη και σήμερα εκπλήσσει η νομική ακρίβεια αλλά και η νομική οξυδέρκεια των συντακτών του Αστικού Κώδικα, αναφορικά με τις προμνημονευόμενες διατάξεις περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Η λιτή τους διατύπωση, πραγματικό υπόδειγμα μιας μορφής «imperatoria brevitas», όχι μόνο δεν σχετικοποιεί την ακρίβεια του ευρύτατου ρυθμιστικού τους πεδίου αλλά, όλως αντιθέτως, αφήνει ανοικτό στον ερμηνευτή και εφαρμοστή τους -συνεπώς στην Θεωρία και στην Νομολογία- το να τις προσαρμόζει στις, κατ’ ανάγκην, διαρκώς εξελισσόμενες ως προς την δομή τους έννομες σχέσεις, οι οποίες αναπτύσσονται μεταξύ των, lato sensu, κρατικών οργάνων και των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, μελών της κοινωνίας των πολιτών.
Β. Θα πρέπει δε να επισημανθεί στο σημείο αυτό πως οι διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ υπήρξαν για την εποχή τους κυριολεκτικώς πρωτοποριακές σ’ Ευρωπαϊκό, και όχι μόνο, επίπεδο, αν κατανοηθεί επαρκώς το ότι ανταποκρίνονταν πλήρως στις απαιτήσεις του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας. Και μάλιστα με τρόπο που υποδήλωνε εντυπωσιακή διαίσθηση της μελλοντικής εξέλιξης των θεσμικών τους συνιστωσών και διαστάσεων, ενόψει των κοσμογονικών μεταβολών, τις οποίες επρόκειτο να επιφέρουν ιδίως η οικονομική παγκοσμιοποίηση και η τεχνολογική επανάσταση. Προκαταρκτικώς, και εν είδει παραδείγματος, τονίζεται ότι τα κυριότερα πλεονεκτήματα της διατύπωσης των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ εντοπίζονται: Πρώτον, στο ότι καλύπτουν, από πλευράς αστικής ευθύνης, το σύνολο της δράσης των κρατικών οργάνων, ήτοι των οργάνων της Νομοθετικής, της Εκτελεστικής και της Δικαστικής Εξουσίας. Και, δεύτερον, στο ότι καθιερώνουν ένα σύστημα αμιγώς αντικειμενικής αστικής ευθύνης, δηλαδή σύστημα για την ενεργοποίηση του οποίου αρκεί η παρανομία της πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας των κρατικών οργάνων, δίχως ν’ απαιτείται οιασδήποτε μορφής πταίσμα εκ μέρους τους, συγκεκριμένα δε οιασδήποτε μορφής δόλος ή αμέλεια. Αν δε σε αυτό προστεθεί το γεγονός, ότι ιδίως υπό το καθεστώς του ισχύοντος Συντάγματος η αστική ευθύνη του Δημοσίου θωρακίζεται μ’ ένα στέρεο και πολυδιάστατο θεσμικό πλέγμα συνταγματικής κατοχύρωσης -στην οποία είναι αφιερωμένη, σχεδόν εξ ολοκλήρου, η ανάλυση που ακολουθεί- τότε γίνεται αντιληπτό το πόσο οι ρυθμίσεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ λειτουργούν προστατευτικώς έναντι της αυθαιρεσίας των, πάντοτε lato sensu, κρατικών οργάνων, κυρίως κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας, υπέρ του κατά τεκμήριο «ασθενέστερου» ιδιώτη, φυσικού ή νομικού προσώπου. Και υπ’ αυτό το νομικό πρίσμα εξηγείται ευχερώς το πόσο οι κατά τ’ ανωτέρω ρυθμίσεις, ουσιαστικώς με το ίδιο πάντα περιεχόμενο αφότου θεσπίσθηκαν, εξακολουθούν ν’ ανταποκρίνονται, με αμείωτη επάρκεια και αποτελεσματικότητα, στις σύγχρονες επιταγές του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας.
Ι. Η συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου
Η υποχρέωση του Δημοσίου ν’ αποκαθιστά πλήρως κάθε ζημία ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του έχει, όπως γίνεται καθολικώς πλέον δεκτό στο πλαίσιο της Θεωρίας και της Νομολογίας, και συνταγματική κατοχύρωση, έστω και αν τούτο δεν αναφέρεται ρητώς στο ισχύον Σύνταγμα. Για την πληρότητα της ανάλυσης επισημαίνεται, ότι ρητή συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου θεσπίζεται π.χ. στον «Θεμελιώδη Νόμο για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας», του 1949, το άρθρο 34 του οποίου ορίζει: «Αν κάποιος παραβιάσει, κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας που του έχει ανατεθεί, το επιβαλλόμενο έναντι τρίτου υπηρεσιακό του καθήκον, η ευθύνη βαρύνει, κατ’ αρχήν, το Κράτος ή το νομικό πρόσωπο στην υπηρεσία του οποίου διατελεί. Σε περίπτωση δόλου ή βαριάς αμέλειας επιφυλάσσεται η δυνατότητα αναγωγής. Δεν επιτρέπεται ν’ αποκλεισθεί η πρόσβαση στα τακτικά δικαστήρια για την ικανοποίηση της αξίωσης αποκατάστασης της βλάβης και την αναγωγή». Όπως επίσης και στο Σύνταγμα της Ιταλίας, το άρθρο 28 του οποίου ορίζει: «Οι δημόσιοι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό του Κράτους και των δημόσιων οργανισμών ευθύνονται ευθέως σύμφωνα με τους ποινικούς, τους αστικούς και τους διοικητικούς νόμους, για τις πράξεις που εκδίδουν κατά παραβίαση δικαιωμάτων. Στις περιπτώσεις αυτές η αστική ευθύνη επεκτείνεται στο Κράτος και στους δημόσιους οργανισμούς». Η ως άνω συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου εντός της Έννομης Τάξης μας θεμελιώνεται κανονιστικώς, αμέσως ή εμμέσως, σε τετραπλή, τουλάχιστον, βάση.
Α. Το συνταγματικό έρεισμα του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας
Κατά πρώτο λόγο, η υποχρέωση αυτή πηγάζει από την πολλαπλώς συνταγματικώς κατοχυρωμένη θεμελιώδη αρχή του Κράτους Δικαίου, ειδικότερη έκφανση της οποίας αποτελεί η Αρχή της Νομιμότητας, που διέπει την δράση και λειτουργία όλων, ανεξαιρέτως, των κρατικών οργάνων. Συνεπώς, όταν μια ζημιογόνος δραστηριότητα του Δημοσίου δεν είναι σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες δικαίου, παραβιάζει την Αρχή της Νομιμότητας -και του Κράτους Δικαίου- και γεννά υποχρέωση επανόρθωσης της προκληθείσας ζημίας του ιδιώτη, προκειμένου ν’ αποκατασταθεί η αρχή αυτή.
- Ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου επιτελεί, με άλλες λέξεις, μια επανορθωτική λειτουργία ύστερα από την διαπίστωση παραβιάσεων της Αρχής της Νομιμότητας εκ μέρους των κρατικών οργάνων. Βεβαίως, η αποζημίωση του ιδιώτη, με το ένδικο βοήθημα της αγωγής, δεν είναι το μόνο μέσο που αυτός διαθέτει στο πλαίσιο της επιδίωξης αποκατάστασης της Αρχής της Νομιμότητας. Διαθέτει, επίσης, την δυνατότητα ακύρωσης ή μεταρρύθμισης της παράνομης διοικητικής πράξης ή παράλειψης ενώπιον των αρμόδιων Δικαστηρίων, με τα ένδικα βοηθήματα της αίτησης ακύρωσης ή της προσφυγής, αντιστοίχως. Πλην όμως η δυνατότητα ακύρωσης -ή μεταρρύθμισης- μιας διοικητικής πράξης δεν αποτελεί, σε όλες τις περιπτώσεις, επαρκές μέσο για την πλήρη αποκατάσταση της Αρχής της Νομιμότητας και την επίσης πλήρη εξάλειψη των ζημιογόνων συνεπειών της παράνομης δραστηριότητας των κρατικών οργάνων αφού:
α) Πρώτον, οδηγεί μόνο στην ακύρωση ή μεταρρύθμιση και όχι και στην αποκατάσταση της ζημίας, που ενδεχομένως προκλήθηκε από την παρανομία της πράξης ή της παράλειψης.
β) Και, δεύτερον, δεν καλύπτει μια ευρεία κατηγορία περιπτώσεων, δεδομένου ότι δεν μπορεί π.χ. ν’ ασκηθεί αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή όχι μόνο κατά των πράξεων των οργάνων της Νομοθετικής Εξουσίας, κατά την άσκηση νομοθετικής λειτουργίας και της Δικαστικής Εξουσίας, κατά την άσκηση δικαιοδοτικής λειτουργίας, αλλά και κατά των κυβερνητικών πράξεων καθώς και κατά των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων και παραλείψεων των οργάνων του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου ή κατά των υλικών ενεργειών τους.
2. Συνεπώς, η αστική ευθύνη του Δημοσίου αναδεικνύεται ως απαραίτητος και αναντικατάστατος επανορθωτικός μηχανισμός για την εφαρμογή του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας αλλά, όπως εκτίθεται αναλυτικότερα στην συνέχεια, και για την κατοχύρωση της συνταγματικής επιταγής της πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Δεδομένου ότι σε πολλές περιπτώσεις -αντισυνταγματικές νομοθετικές ρυθμίσεις, δικαιοδοτικές πράξεις των οργάνων της Δικαστικής Εξουσίας, παράνομες υλικές ενέργειες, διοικητικές πράξεις με περιορισμένη χρονική ισχύ, μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις και παραλείψεις κ.λπ.- η αγωγή αποζημίωσης, βάσει των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, αποτελεί, κατά τα προεκτεθέντα, το μόνο, ουσιαστικώς, μέσο τέτοιας αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.
Β. Το συνταγματικό έρεισμα της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών
Η Αρχή της Νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου δεν στοιχειοθετεί, όμως, το μόνο συνταγματικό έρεισμα του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Ειδικότερα, στην περίπτωση παράνομων και ζημιογόνων πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών των κρατικών οργάνων αναπτύσσεται μια δραστηριότητα ή παράλειψη δράσης, η οποία από την μια πλευρά κατευθύνεται -ή, τουλάχιστον, οφείλει να κατευθύνεται- στην εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Και, από την άλλη πλευρά, προκαλεί ζημία, υλική ή ηθική, σε ορισμένο ή ορισμένα φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
1. Η «παθητική» αποδοχή μιας τέτοιας κατάστασης και η μη πρόβλεψη μηχανισμών αποκατάστασης των ζημιογόνων συνεπειών, όπως π.χ. θα συνέβαινε σε περίπτωση απενεργοποίησης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, θα παραβίαζε προδήλως την κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 του Συντάγματος αρχή της Ισότητας. Και τούτο γιατί, διαφορετικά, ένα πρόσωπο ή, το πολύ, μια συγκεκριμένη ομάδα προσώπων θα ήταν υποχρεωμένα να υποστούν τις ζημιογόνες συνέπειες μιας παράνομης κρατικής δραστηριότητας ή παράλειψης, που εντάσσεται στο πλαίσιο ενός κύκλου αρμοδιοτήτων από την άσκηση των οποίων ωφελείται, τουλάχιστον κατ’ αρχήν, το κοινωνικό σύνολο. Επομένως, η μη πρόβλεψη της υποχρέωσης του Κράτους ν’ αποκαθιστά την -προκαλούμενη από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του- ζημία, θα συνιστούσε κατάφωρη παραβίαση της αρχής της Ισότητας, η οποία κατοχυρώνεται από τις διατάξεις του άρθρου 4 του Συντάγματος. Και, ιδίως, παραβίαση των επιταγών της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, που θεσπίζει η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος: «Οι Έλληνες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους».
2. Την θέση αυτή ενστερνίζεται, ευθέως, το Συμβούλιο Επικρατείας, όπως προκύπτει και από την σχετικώς πρόσφατη απόφαση της Ολομελείας του 1501/2014, το σκεπτικό αρ. 5 της οποίας δέχθηκε: «Επειδή, το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος ορίζοντας ότι οι “Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους” έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2001) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Και τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από την δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη, ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά, προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Πραγματώνεται δε ο σκοπός της διατάξεως αυτής υπό την ανωτέρω έννοια όταν αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε οργάνου του Κράτους».
Γ. Το συνταγματικό έρεισμα του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας
Επιπλέον όμως, και όπως επισημάνθηκε προηγουμένως, ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ως επανορθωτικός μηχανισμός εντός του πεδίου εφαρμογής του Κράτους Δικαίου, της Αρχής της Νομιμότητας και της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, βρίσκει συνταγματικό έρεισμα και στην βάση της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η οποία κατοχυρώνει το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας. Ένα συνταγματικό έρεισμα, το οποίο θωρακίζουν έτι περαιτέρω, όσον αφορά τις εγγυήσεις εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Δικαίου από τα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι ρυθμίσεις της διάταξης του άρθρου 19 παρ. 1 εδ. β΄ της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση που ορίζουν: «Τα κράτη-μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης».
- Ειδικότερα, από την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος: «Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ’ αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει». Από την διάταξη αυτή προκύπτει, μεταξύ άλλων, και ότι για να καταστεί πλήρης και ολοκληρωμένη η εφαρμογή των επιταγών του Κράτους Δικαίου, της Αρχής της Νομιμότητας και της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών όταν πρόκειται περί παράνομων πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών κρατικού οργάνου εν γένει, επιβάλλεται συνταγματικώς και η θέση σε κίνηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, με τα κατάλληλα προς τούτο ένδικα βοηθήματα και μέσα, εν προκειμένω δε με το ένδικο βοήθημα της αγωγής και, επέκεινα, με τα ένδικα μέσα της έφεσης και της αναίρεσης. Αφού, δίχως μια τέτοια ενεργοποίηση δεν είναι εφικτό ν’ αποκατασταθούν, εν συνόλω, οι ζημιογόνες συνέπειες, όταν και εφόσον η δράση των κρατικών οργάνων προσβάλλει την Αρχή της Νομιμότητας εις βάρος των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων.
- Πραγματικά, και κατά τα προεκτεθέντα, μόνον η ακύρωση ή μεταρρύθμιση μιας παράνομης διοικητικής πράξης ή παράλειψης μέσω των ένδικων βοηθημάτων της αίτησης ακύρωσης ή της προσφυγής δεν αρκεί για να εξαλείψει όλες τις ζημιογόνες συνέπειες της εξ αυτών παρανομίας. Ενώ υφίστανται, σύμφωνα με όσα διευκρινίσθηκαν προηγουμένως, και πολλές περιπτώσεις -όπως οι περιπτώσεις των πράξεων και παραλείψεων της Νομοθετικής και της Δικαστικής Εξουσίας, των κυβερνητικών πράξεων, των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων και παραλείψεων και των υλικών ενεργειών- όπου δεν μπορεί ν’ ασκηθεί παραδεκτώς αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή.
α) Κατά συνέπεια, εν προκειμένω μόνον ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, δια του ένδικου βοηθήματος της αγωγής ενώπιον των αρμόδιων κατά περίπτωση δικαστηρίων, αποκαθιστά, στο ακέραιο, την εφαρμογή των προμνημονευόμενων επιταγών του Κράτους Δικαίου, της Αρχής της Νομιμότητας και της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Ως προς τ’ αρμόδια προς τούτο δικαστήρια πρέπει να τονισθεί ότι, κατά τις ισχύουσες αναθεωρημένες διατάξεις του Συντάγματος, η σχετική δικαιοδοσία δεν ανήκει πλέον αποκλειστικώς στα όργανα της Διοικητικής Δικαιοσύνης. Και τούτο διότι κατά τις διατάξεις του άρθρου 94 παρ. 3 του Συντάγματος: «Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια.»
β) Την ως άνω, μέσω της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, έμμεση κατοχύρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου συμπληρώνει, μ’ εμφατικό τρόπο, η ρύθμιση της διάταξης του άρθρου 94 παρ. 4 εδ. β΄ του Συντάγματος, σύμφωνα με την οποία: «Οι δικαστικές αποφάσεις εκτελούνται αναγκαστικά και κατά του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, όπως νόμος ορίζει». Τούτο συνάγεται εκ του ότι δίχως τα εχέγγυα της αναγκαστικής εκτέλεσης και εκείνων των δικαστικών αποφάσεων, που εκδίδονται στο πλαίσιο ενεργοποίησης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, σε πλειάδα περιπτώσεων η άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας θ’ απέβαινε καταδήλως αναποτελεσματική.
Δ. Το υπέρτερης τυπικής ισχύος έρεισμα των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου
Στα προμνημονευόμενα, τρία, συνταγματικά ερείσματα κατοχύρωσης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου πρέπει να προστεθεί και εκείνο, το οποίο απορρέει από τα κανονιστικά δεδομένα της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Η θέση αυτή στηρίζεται στο ότι η νομολογιακή θεμελίωση, από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών, για ζημίες που υφίστανται οι ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εξαιτίας παραβιάσεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεν είναι παρά ένα πρόσθετο μέσο διασφάλισης της υπεροχής του. Τον ως άνω νομικό συνειρμό, δηλαδή εκείνον της σχέσης του θεσμού της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών για παραβιάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου με την αρχή της υπεροχής του, ανέδειξε ευθύς εξ αρχής ευκρινώς η απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Francovich (C-6/90 και C-9/90) και, προσφάτως, η απόφασή του, που σχετίζεται με την αποσαφήνιση της σχέσης του άμεσου αποτελέσματος και της αρχής της υπεροχής, Poplawski (C-573/2019). Κατά τις αποφάσεις αυτές, η αρχή της υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου έναντι του Δικαίου των Κρατών-Μελών επιβάλλει, σε όλα τα όργανά τους, να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Επιπροσθέτως, το Δίκαιο των Κρατών-Μελών δεν μπορεί να επηρεάσει την αποτελεσματικότητα, που αναγνωρίζεται γενικώς στους κανόνες αυτούς. Άρα, η αστική ευθύνη των Κρατών-Μελών βρίσκει έρεισμα και στους κανόνες της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, διότι διαφορετικά θα διακυβευόταν η πλήρης αποτελεσματικότητα των κατά τ’ ανωτέρω κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Και τούτο, διότι η προστασία των δικαιωμάτων που αυτοί αναγνωρίζουν θα εξασθένιζε, εάν οι ιδιώτες δεν είχαν την δυνατότητα ν’ αποζημιωθούν όταν τα δικαιώματά τους βλάπτονται από παραβιάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, οι οποίες καταλογίζονται σε όργανο Κράτους-Μέλους. Συγκεκριμένα:
1. Από πλευράς Ευρωπαϊκού Δικαίου, επισημαίνεται ότι η δικαστική παρέμβαση –και μάλιστα είτε του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είτε του Εθνικού Δικαστή, ανάλογα με τη φύση της διαφοράς- για την απλή κρίση ως προς την παραβίαση ή μη, εκ μέρους των οργάνων Κράτους-Μέλους, διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου που αναγνωρίζουν δικαιώματα δεν αρκεί για να θεωρηθεί, σύμφωνα και με τα Ευρωπαϊκά δεδομένα του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας, ότι η παρεχόμενη έτσι δικαστική προστασία, αναφορικά με την ικανοποίηση τέτοιων δικαιωμάτων, είναι αποτελεσματική. Και τούτο διότι, στο μεταξύ χρονικό διάστημα, η εφαρμογή των αντίθετων προς την Ευρωπαϊκή Έννομη Τάξη μέτρων του Κράτους-Μέλους μπορεί, όπως τονίσθηκε προηγουμένως, να έχει προκαλέσει βλαπτικές συνέπειες σε βάρος των δικαιούχων των προαναφερόμενων δικαιωμάτων. Είναι φανερό ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, η μόνη οδός για την καθιέρωση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας υπέρ των ως άνω δικαιούχων δικαιωμάτων είναι η συμπλήρωση του καθεστώτος της με την αναγνώριση της αρχής, κατά την οποία η προστασία αυτή προϋποθέτει όχι μόνο δικαστική κρίση, που οδηγεί στην αποδυνάμωση των μέτρων του Κράτους-Μέλους, τα οποία παραβιάζουν διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, διαπλαστικές δικαιωμάτων. Αλλά και δικαστική παρέμβαση για την ανόρθωση της ζημίας, που οι δικαιούχοι των δικαιωμάτων έχουν υποστεί από την ενδεχόμενη εφαρμογή τέτοιων μέτρων.
α) Αποδεχόμενο την ακρίβεια των κατά τ’ ανωτέρω διαπιστώσεων, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης οδηγήθηκε, αρκετά ενωρίς μάλιστα, στην άμεση σύνδεση της λειτουργίας του δικαστικού μηχανισμού αποζημίωσης για την αποκατάσταση τέτοιας μορφής ζημιών με το γενικότερο δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, από την πλευρά πάντα του Εθνικού Δικαστή, όσων βλάπτονται από μέτρα των οργάνων των Κρατών-Μελών, αντίθετα προς διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου που θεμελιώνουν δικαιώματα.
α1) Έτσι π.χ. με την απόφαση Humblet (C-6/60) έγινε δεκτό ότι, σε περίπτωση μιας πράξης οργάνου Κράτους-Μέλους που αντιτίθεται στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο, το Κράτος τούτο οφείλει από την μια πλευρά να εκβάλει από την Έννομη Τάξη του την πράξη αυτή και, από την άλλη πλευρά, ν’ αποκαταστήσει την ζημία, η οποία έχει προκύψει από τ’ αποτελέσματα της εφαρμογής της.
α2) Πιο χαρακτηριστική ακόμη υπήρξε η τάση αυτή του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην μεταγενέστερη απόφαση Russo (C-60/75). Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης διακήρυξε την αρχή, ότι στην περίπτωση κατά την οποία ένας ιδιώτης έχει ζημιωθεί, εξαιτίας της παρέμβασης οργάνου Κράτους-Μέλους που είναι αντίθετη προς διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, το Κράτος οφείλει ν’ αποκαταστήσει την ζημία που έχει υποστεί ο ιδιώτης, στο πλαίσιο των διατάξεων της Έννομης Τάξης του Κράτους τούτου περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου.
β) Την νομολογιακή αυτή γραμμή συνέχισε αλλά και ολοκλήρωσε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο της προμνημονευόμενης απόφασης Francovich.
β1) Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι η ίδια νομολογιακή γραμμή του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνεχίζεται αδιαλείπτως ως σήμερα, με την προσθήκη ότι υπό την αυτή νομική λογική καλύπτει ακόμη και την ευθύνη Κράτους-Μέλους λόγω ψήφισης και εφαρμογής διατάξεων τυπικού νόμου, οι οποίες αντιβαίνουν προς το Ευρωπαϊκό Δίκαιο (Unibet, C-432/05. Πρβλ. και ΣτΕ 4362/1997, 1038/2006, 3976/2009, στο πλαίσιο των οποίων γίνεται δεκτό ότι αστική ευθύνη του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, προκύπτει και από την παραβίαση, εκ μέρους του νομοθέτη, διατάξεων υπερνομοθετικής, εν γένει, ισχύος, κατά τις διατάξεις του άρθρου 28 του Συντάγματος).
β2) Όμως, πρέπει να τονισθεί ότι η συμβολή της απόφασης Francovich στο θέμα που αναλύεται εδώ, δηλαδή στο θέμα αφενός της δικαστικής προστασίας και, αφετέρου, της αποζημίωσης κατά την εφαρμογή των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεν περιορίζεται στην επιβεβαίωση και διευκρίνιση της ήδη υφιστάμενης νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Και τούτο, διότι η ως άνω απόφαση προεκτείνει την νομολογία του, βεβαίως ως προς τα συγκεκριμένα αυτά θέματα, και μάλιστα προς δύο, κατά βάση, κατευθύνσεις. Πρόκειται πρώτον, για την θεμελίωση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την αποζημίωση και, δεύτερον, για την διευκρίνιση των προϋποθέσεων, υπό τις οποίες λειτουργεί ή μπορεί να λειτουργήσει ο μηχανισμός της αποζημίωσης αυτής.
2. Συγκεκριμένα, η απόφαση Francovich, με βάση τα σκεπτικά αρ. 33-37, αναγνωρίζει το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την ανόρθωση της ζημίας, που κάποιος έχει υποστεί λόγω του ότι δεν μπορεί ν’ ασκήσει δικαίωμα, το οποίο του απονέμουν οι κανόνες του Ευρωπαϊκού Δικαίου, εξαιτίας παράλειψης του Κράτους-Μέλους να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προσαρμογής, με τον ακόλουθο τρόπο:
α) Αν οι ιδιώτες, στο πλαίσιο της Έννομης Τάξης κάθε Κράτους- Μέλους, δεν είχαν την δυνατότητα να επιδιώξουν και να επιτύχουν ανόρθωση της ζημίας, την οποία έχουν υποστεί όταν τα δικαιώματά τους βλάπτονται λόγω παραβίασης, εκ μέρους των οργάνων του Κράτους-Μέλους, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, τότε αφενός θα ετίθετο εν αμφιβόλω η πλήρης ισχύς των ευρωπαϊκών κανόνων δικαίου και, αφετέρου, θα εξασθένιζε η προστασία των δικαιωμάτων που οι κανόνες αυτοί αναγνωρίζουν στους ιδιώτες.
α1) Άλλωστε, αυτή η υποχρέωση ανόρθωσης τέτοιας μορφής ζημιών θεμελιώνεται και στις διατάξεις του άρθρου 291 της Συνθήκης για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με τις οποίες τα Κράτη-Μέλη οφείλουν να λαμβάνουν όλα τα γενικά ή ειδικά μέτρα, που είναι κατάλληλα προκειμένου να εξασφαλισθεί η εκτέλεση των υποχρεώσεων, οι οποίες απορρέουν γι’ αυτά από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών περιλαμβάνεται και εκείνη, η οποία συνίσταται στην ανάγκη εξάλειψης των παράνομων συνεπειών από την παραβίαση του Ευρωπαϊκού Δικαίου.
α2) Μια τέτοια δυνατότητα ανόρθωσης ζημιών αυτής της μορφής εκ μέρους Κράτους-Μέλους είναι ιδιαιτέρως απαραίτητη όταν, όπως στην περίπτωση της υπόθεσης Francovich, η πλήρης ισχύς των ευρωπαϊκών κανόνων δικαίου τελεί υπό τον όρο της εκ μέρους του Κράτους-Μέλους θετικής παρέμβασης. Και τούτο, διότι σε περίπτωση που το Κράτος-Μέλος δεν προβαίνει σε μια τέτοια παρέμβαση, οι ιδιώτες δεν είναι σε θέση να επικαλεσθούν και να πραγματώσουν, ενώπιον των εθνικών δικαιοδοτικών αρχών, τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζει το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Με βάση τα παραπάνω συνάγεται, ότι η αρχή της ευθύνης του κάθε Κράτους-Μέλους προς ανόρθωση ζημιών, τις οποίες έχουν υποστεί οι ιδιώτες λόγω παραβίασης κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου εκ μέρους των οργάνων του Κράτους αυτού, είναι σύμφυτη με το δικαιϊκό σύστημα που οργανώνει η Συνθήκη για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
β) Στην συνέχεια, η απόφαση Francovich, στο πλαίσιο των σκεπτικών αρ. 38-43, προσδιορίζει τις προϋποθέσεις, υπό τις οποίες είναι δυνατό να τεθεί σε κίνηση ο μηχανισμός της αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την κατά τ’ ανωτέρω αποζημίωση. Κατά τα σκεπτικά αυτά:
β1) Αν η ως άνω υποχρέωση κάθε Κράτους-Μέλους προς αποζημίωση προκύπτει και επιβάλλεται από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να τεθεί σε κίνηση η ο μηχανισμός της ευθύνης καθώς και το αν αυτή θεμελιώνει δικαίωμα προς αποζημίωση εξαρτώνται από την φύση της παραβίασης του Ευρωπαϊκού Δικαίου, που προκάλεσε την σχετική ζημία. Υπό το πρίσμα της συγκεκριμένης περίπτωσης και, ειδικότερα, όταν ένα Κράτος-Μέλος δεν εκπληρώνει την υποχρέωση, η οποία το βαρύνει κατ’ εφαρμογή του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου να λάβει όλα τ’ απαραίτητα μέτρα για να επιτύχει το αποτέλεσμα που καθορίζει π.χ. μια οδηγία, η πλήρης ισχύς αυτών των διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου δημιουργεί δικαίωμα προς αποζημίωση υπέρ των ιδιωτών μόνον από την στιγμή που πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
- Η πρώτη προϋπόθεση συνίσταται στο ότι πρέπει το αποτέλεσμα, το οποίο καθορίζει η οδηγία, να συνεπάγεται την αναγνώριση δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών.
- Η δεύτερη προϋπόθεση, συναφής και σύμφυτη με την πρώτη, συνίσταται στο ότι απαιτείται, επιπλέον, το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών να είναι δυνατό ν’ ανιχνευθεί με βάση αυτό τούτο το κανονιστικό πλαίσιο των διατάξεων της οδηγίας.
- Η τρίτη, τέλος, προϋπόθεση αφορά τον αιτιώδη σύνδεσμο, με βάση τον οποίο τίθεται σε κίνηση ο μηχανισμός της ευθύνης. Συγκεκριμένα, κατά την προϋπόθεση αυτή, για να τεθεί σε κίνηση ένας τέτοιος μηχανισμός ανόρθωσης της ζημίας απαιτείται να υφίσταται και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβίασης της υποχρέωσης, η οποία βαρύνει το Κράτος-Μέλος, και της ζημίας, που έχουν υποστεί τα προσφεύγοντα πρόσωπα.
β2) Όπως είναι φανερό, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με τ’ ανωτέρω σκεπτικά, θεωρεί ότι ο αιτιώδης αυτός σύνδεσμος, ως προϋπόθεση της αστικής ευθύνης του Κράτους-Μέλους, πρέπει να υφίσταται όχι απλώς μεταξύ της παράλειψης των οργάνων του Κράτους να συμμορφωθούν προς τις απαιτήσεις των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου και της ζημίας, που έχει προκληθεί, αλλά μεταξύ της παραβίασης του Ευρωπαϊκού Δικαίου και της ζημίας, η οποία οφείλεται στην παραβίαση αυτή. Με τον τρόπο αυτό το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έστω και εμμέσως, φαίνεται να υιοθετεί την ορθή άποψη, που επικρατεί ολοένα και περισσότερο στο χώρο της θεωρίας της αστικής ευθύνης γενικότερα και σύμφωνα με την οποία η ως άνω ευθύνη δημιουργείται, μεταξύ άλλων προϋποθέσεων, όταν ο αιτιώδης σύνδεσμος υφίσταται μεταξύ παρανομίας και ζημίας.
γ) Ως προς την κατά τ’ ανωτέρω ευθύνη του Κράτους-Μέλους παρατηρούνται, στο πλαίσιο πάντοτε της απόφασης Francovich, και τα εξής: Δεν φαίνεται ν’ απαιτείται ρητώς, κατά το σκεπτικό του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και υπαιτιότητα των οργάνων του Κράτους-Μέλους για την θεμελίωση αξίωσης προς αποζημίωση. Άρα η ευθύνη που δημιουργείται στην προκείμενη περίπτωση είναι, κατ’ ουσίαν, αντικειμενική. Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Δίκαιο καθορίζει βεβαίως τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις, υπό τις οποίες θεμελιώνεται αξίωση για ανόρθωση της ζημίας και, επομένως, αστική ευθύνη του Κράτους-Μέλους. Όμως, και επειδή –και καθ’ ό μέτρο- δεν υφίσταται σχετική ρύθμιση του Ευρωπαϊκού Δικαίου, ανήκει στην Έννομη Τάξη του κάθε Κράτους-Μέλους το να καθορίσει αφενός τ’ αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα και, αφετέρου, τις διαδικαστικές προϋποθέσεις, ιδίως των θεσμοθετημένων κατά περίπτωση ένδικων βοηθημάτων και μέσων, με βάση τις οποίες θα διασφαλισθεί η άσκηση όλων εκείνων των δικαιωμάτων, που αναγνωρίζει και οργανώνει το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Όπως είναι προφανές -και όπως προκύπτει από την ίδια την απόφασή του- στο σημείο αυτό το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης υιοθετεί αρχές της προγενέστερης νομολογίας του, όπως αυτή έχει αποτυπωθεί ιδίως στις αποφάσεις της Russo (όπ.παρ.) και Rewe (C-158/80).
ΙΙ. Οι κανονιστικές προεκτάσεις της, lato sensu, συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου: Ο «διάλογος» μεταξύ Θεωρίας και Νομολογίας
Η υπό τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις «πολυπρισματική» -ακόμη και με σαφείς προεκτάσεις στο θεσμικό πεδίο του Ευρωπαϊκού Δικαίου- συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ιδίως κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους των, lato sensu, κρατικών οργάνων, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, επέτρεψε στην Θεωρία και στην Νομολογία ν’ αξιοποιήσoυν στο έπακρο το εξαιρετικά πλήρες, κατά τα προεκτεθέντα, κανονιστικό πλέγμα των διατάξεων αυτών. Κατά τούτο, ο εν προκειμένω «διάλογος» μεταξύ Θεωρίας και Νομολογίας ήταν και είναι σαφώς «γόνιμος» από πλευράς ερμηνείας και εφαρμογής των περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου διατάξεων, με την απαραίτητη όμως διευκρίνιση ότι η Θεωρία μάλλον ήταν και είναι πιο «τολμηρή» στις αντίστοιχες ερμηνευτικές της επιλογές. Αφού, όπως θα φανεί σε συγκεκριμένες πτυχές των όσων εκτίθενται κατωτέρω, η Νομολογία -ουσιαστικώς του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων- φαίνεται, τουλάχιστον σε κάποιες περιπτώσεις, να διστάζει σε ό,τι αφορά την ολοκληρωμένη αξιοποίηση των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, με τον τρόπο που τις θωρακίζει η ως άνω συνταγματική τους κατοχύρωση, υπέρ των βλαπτόμενων ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, όπως συνάγεται και από τα εξής:
Α. Οι κύριες συνιστώσες του κανονιστικού πλαισίου των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ
Οι διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ καθορίζουν, με «διαχρονική» εντυπωσιακή σαφήνεια όπως επεξηγήθηκε, τις προϋποθέσεις ενεργοποίησης του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά την εκ μέρους των κρατικών οργάνων άσκηση δημόσιας εξουσίας. Η δε συνταγματική κατοχύρωση των ρυθμίσεών τους συνιστά υποχρεωτικό οδηγό τόσο για την Νομοθετική Εξουσία όσο και για την Δικαστική Εξουσία, σε ό,τι αφορά την έκταση της παρέμβασής τους κατά την ερμηνεία και εφαρμογή τους στην πράξη, με κύριο ερμηνευτικό «πρόταγμα» την αρχή, σύμφωνα με την οποία, in dubio η αντίστοιχη ερμηνεία και εφαρμογή πρέπει ν’ αποβαίνει υπέρ του βλαπτόμενου ιδιώτη, φυσικού ή νομικού προσώπου.
- Ειδικότερα, από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 105 και 106 ΕισΝΑΚ συνάγεται, με βάση και τα όσα παγίως γίνονται νομολογιακώς δεκτά, ότι ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου ενεργοποιείται όταν συντρέχουν, σωρευτικώς και στο ακέραιο, κυρίως οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) Υφίσταται πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια.
β) Η οποία προέρχεται από κρατικό όργανο, ανεξαρτήτως, κατ’ αρχήν, της κρατικής εξουσίας, στην οποία αυτό ανήκει.
γ) Και η οποία είναι παράνομη γενικώς, ήτοι δίχως να έχει βαρύνουσα σημασία το αν η παρανομία αφορά την παραβίαση των κανόνων εσωτερικής ή εξωτερικής νομιμότητας της κρατικής δράσης. Επιπλέον, και αντιθέτως προς τις διατάξεις του άρθρου 914 ΑΚ περί αστικής ευθύνης κατά τους κανόνες του Ιδιωτικού Δικαίου, δεν απαιτείται επιπροσθέτως πταίσμα των κρατικών οργάνων, δηλαδή δόλος ή αμέλεια. Τούτο σημαίνει ότι η κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ αστική ευθύνη του Δημοσίου είναι αντικειμενική και όχι υποκειμενική. Είναι δε άξιο μνείας το γεγονός, ότι σε πολλές άλλες Έννομες Τάξεις των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης η αστική ευθύνη του Δημοσίου εξακολουθεί να είναι, τουλάχιστον, κατά βάση, υποκειμενική.
δ) Η παράνομη πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια του κρατικού οργάνου πρέπει να συντελέσθηκε κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους του, δοθέντος ότι όταν τα κρατικά όργανα ενεργούν ως fiscus, δηλαδή κατά τους κανόνες του Ιδιωτικού Δικαίου -πρωτίστως για την διαχείριση της ιδιωτικής κρατικής περιουσίας- ισχύουν, όπως ήδη διευκρινίσθηκε, οι διατάξεις του άρθρου 104 ΕισΝΑΚ, που παραπέμπουν στους κανόνες του Αστικού Κώδικα για τα νομικά πρόσωπα.
ε) Η παράνομη πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια του κρατικού οργάνου πρέπει να προκαλεί ζημία, η οποία μάλιστα οφείλεται εξ ολοκλήρου σε αυτή και όχι και σε συντρέχον πταίσμα του ζημιωθέντος ιδιώτη. Άλλως, η παρεμβολή τέτοιου συντρέχοντος πταίσματος μπορεί να οδηγήσει, κατά τις περιστάσεις, σε περιορισμό ή και σε πλήρη αποκλεισμό της αστικής ευθύνης του Δημοσίου.
στ) Πρέπει να υφίσταται ευθύς αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παρανομίας της πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας και της κατά τ’ ανωτέρω ζημίας. Αιτιώδης σύνδεσμος ο οποίος, όπως επισημαίνεται στην συνέχεια, καλύπτει και την εν δυνάμει παράνομη διακινδύνευση εις βάρος του ιδιώτη, που υφίσταται τις συνέπειες της επίμαχης παράνομης πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας του κρατικού οργάνου.
ζ) Τέλος, η παρανομία της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας του κρατικού οργάνου θα πρέπει να συνίσταται στην παραβίαση διάταξης που δεν έχει τεθεί για χάρη του «γενικού» –ορθότερα του δημόσιου- συμφέροντος. Ως προς αυτή την, οιονεί «αρνητική», προϋπόθεση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, η νομολογία ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει κάνει δεκτό -περιορίζοντας, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της συνταγματικής βάσης της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, την διατύπωση της σχετικής διάταξης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ- ότι ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου «ατονεί» μόνον όταν η παρανομία της πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας των οργάνων του Δημοσίου οφείλεται σε παραβίαση διάταξης που έχει τεθεί αποκλειστικώς για χάρη του δημόσιου συμφέροντος. Άρα, όχι όταν η ανωτέρω διάταξη έχει τεθεί, έστω και εν μέρει, για χάρη και του συμφέροντος ιδιώτη.
2. Η συνέπεια του προαναφερόμενου, πολυδιάστατου, συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ως επανορθωτικού μηχανισμού τόσο για την αποκατάσταση παραβιάσεων του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας γενικώς όσο και, ειδικότερα, για την αποκατάσταση παραβιάσεων των επιταγών της αρχής της Ισότητας -ιδίως ενώπιον των δημόσιων βαρών- έγκειται προεχόντως στο ότι θα ήταν αντισυνταγματική όχι βεβαίως η απλή, κυρίως «βελτιωτική», τροποποίηση των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Αλλά η κατάργηση των διατάξεων αυτών ή η ουσιαστική αποδυνάμωση του κανονιστικού τους περιεχομένου, έτσι ώστε να περιορίζεται ή και να δυσχεραίνεται υπερμέτρως η επανόρθωση των ζημιογόνων συνεπειών των παράνομων δραστηριοτήτων των κρατικών οργάνων.
α) Θα ήταν π.χ. αντισυνταγματική η εξαίρεση ορισμένων τομέων της δραστηριότητας του Δημοσίου ή των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου και των, διφυούς χαρακτήρα, νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου του ευρύτερου δημόσιου τομέα από την εφαρμογή των διατάξεων της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Ή η πρόβλεψη ότι δεν οφείλεται αποζημίωση για ορισμένες μορφές παρανομίας των κρατικών οργάνων. Ή, τέλος, η θέσπιση υπερμέτρως αυστηρών προϋποθέσεων για την αναγνώριση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Με αποτέλεσμα τυπικώς μεν να λειτουργεί ο θεσμός της αστικής ευθύνης, στην πραγματικότητα όμως να μην υπάρχει δυνατότητα πλήρους αποζημίωσης ή αυτή να περιορίζεται σε ελάχιστες περιπτώσεις.
α1) Επίσης, η συνταγματική θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου συνεπάγεται την εφαρμογή της, εξαιρετικώς, και για ζημίες οι οποίες προκαλούνται από τυχαία γεγονότα κατά την λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας σε πρόσωπα που βρίσκονται στην υπηρεσία του Δημοσίου, εφόσον η δράση της δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται την έκθεση των προσώπων αυτών σε αυξημένους κινδύνους για την ζωή ή την σωματική τους ακεραιότητα. Και τούτο, διότι δεν συμβιβάζεται με την αρχή της συμμετοχής όλων των πολιτών στα δημόσια βάρη η επίρριψη των κινδύνων από τυχαία ζημιογόνα γεγονότα μόνο στα πρόσωπα, τα οποία συμμετέχουν, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις, σε δραστηριότητες του Δημοσίου που εγκυμονούν κινδύνους, πολλώ μάλλον εφόσον οι δραστηριότητες αυτές αποβαίνουν -ή οφείλουν ν’ αποβαίνουν- εν τέλει υπέρ του κοινωνικού συνόλου.
α2) Περαιτέρω, η αναγνώριση της συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά τις διατάξεις άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ έχει και συνέπειες δικονομικού περιεχομένου: Εγγυάται την ακώλυτη πρόσβαση του θιγέντος φυσικού ή νομικού προσώπου στ’ αρμόδια δικαστήρια για την επιδίωξη της οφειλόμενης αποζημίωσης και, αντιστοίχως, καθιστά, άνευ ετέρου, αντισυνταγματική και ανεφάρμοστη κάθε νομοθετική διάταξη, η οποία απαγορεύει ή περιορίζει υπερμέτρως την πρόσβαση στην δικαστική οδό, αποδεικνύοντας, για μιαν ακόμη φορά, την συμπληρωματική σχέση μεταξύ του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και της συνταγματικής επιταγής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, κατά την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος.
β) Όμως, η σπουδαιότερη συνέπεια του όλου συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του Δημοσίου έγκειται στην θέσπιση του αντικειμενικού χαρακτήρα της. Πραγματικά, και όπως ήδη επισημάνθηκε ακροθιγώς, οι διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ καθιερώνουν την αστική ευθύνη του Δημοσίου ως αντικειμενική.
β1) Δηλαδή ως ευθύνη, η οποία ενεργοποιείται -εφόσον βεβαίως συντρέχουν όλες οι λοιπές προϋποθέσεις των ως άνω διατάξεων- χωρίς ν’ απαιτείται, επιπροσθέτως, οιασδήποτε μορφής πταίσμα από την πλευρά του οργάνου που προκαλεί την επίμαχη και ζημιογόνο πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια. Είναι προφανές ότι, μετά την έναρξη της ισχύος των διατάξεων του Συντάγματος του 1975 και, επομένως, μετά την έναρξη ισχύος και των διατάξεων που παρέχουν στην αστική ευθύνη του Δημοσίου το προμνημονευόμενο συνταγματικό θεμέλιο, ο με τ’ ανωτέρω γνωρίσματα αντικειμενικός χαρακτήρας της απορρέει, εκτός από τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, και από αυτό τούτο το ρυθμιστικό πλαίσιο του Συντάγματος. Πρωτίστως δε διότι οι βλαπτικές για τους ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, συνέπειες από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, η οποία πάντοτε και εξ ορισμού πρέπει ν’ αποβαίνει υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, δεν θα μπορούσαν -με «τίμημα» την παραβίαση του Συντάγματος- ν’ αντιμετωπίζονται αποζημιωτικώς ανάλογα με την ύπαρξη ή μη πταίσματος από την πλευρά του in concreto αρμόδιου οργάνου του Δημοσίου. Μόνον η συνδρομή της παρανομίας αρκεί, λοιπόν, για την ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου.
β2) Το συμπέρασμα τούτο οδηγεί, επέκεινα, στην αποδοχή της άποψης ότι, ακριβώς λόγω του συνταγματικού της θεμελίου, η αντικειμενική αστική ευθύνη του Δημοσίου, στο πλαίσιο των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, δεν είναι νομικώς δυνατό να μετατραπεί νομοθετικώς σε υποκειμενική, π.χ. κατά το πρότυπο των διατάξεων του άρθρου 914 ΑΚ. Επιπλέον δε, και πάντοτε στο πεδίο της ίδιας συνταγματικής συλλογιστικής, η αστική ευθύνη του Δημοσίου κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ παραμένει πάντοτε αντικειμενική, ακόμη και όταν ο νομοθέτης, εφόσον προβαίνει στις ανεκτές από το Σύνταγμα ιδιωτικοποιήσεις ή αποκρατικοποιήσεις, αναθέτει την άσκηση δημόσιας εξουσίας -ιδίως μέσω παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας- σε νομικά πρόσωπα του ευρύτερου δημόσιου τομέα ή ακόμη και σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
γ) Επιπροσθέτως, η κατά τ’ ανωτέρω αντικειμενική φύση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου όχι μόνο δικαιολογεί αλλά και επιβάλλει την ερμηνεία εκείνη των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η οποία νομιμοποιεί την ενεργοποίηση του μηχανισμού τους ακόμη και όταν παράνομες πράξεις, και ιδίως παραλείψεις, των κρατικών οργάνων δημιουργούν καταστάσεις διακινδύνευσης εις βάρος των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, τις συνέπειες των οποίων δεν επιτρέπεται να επωμισθούν αυτοί μόνοι, σύμφωνα με την κατά τ’ ανωτέρω αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών.
γ1) Συγκεκριμένα δε στις ως άνω περιπτώσεις είναι επιβεβλημένο να γίνει δεκτό, ότι η παρανομία της προκαλούμενης διακινδύνευσης από παράνομες πράξεις και παραλείψεις των κρατικών οργάνων πρέπει, τουλάχιστον in dubio, ν’ αντιμετωπίζεται ερμηνευτικώς ως ευρισκόμενη σ’ επαρκή αιτιώδη σύνδεσμο με την επελθούσα ζημία εις βάρος του ιδιώτη. Και τούτο διότι η υιοθέτηση αντίθετης, στενής προφανώς, ερμηνευτικής εκδοχής θ’ απέληγε στην επιβάρυνση των αναίτιων ιδιωτών με τον κίνδυνο από την δράση των οργάνων του Δημοσίου, γεγονός το οποίο αντιτίθεται, αναμφιβόλως, προς το συνταγματικό θεμέλιο της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ιδίως δε προς την κατά την διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών.
γ2) Και το σφάλμα μιας τέτοιας θεώρησης γίνεται ακόμη πιο προφανές, όταν εκείνοι που υποπίπτουν σε αυτό επικαλούνται τις επιπτώσεις της ενδεχόμενης αύξησης των δημοσιονομικών βαρών ως προς τις οικονομικές «αντοχές» του Κράτους. Αφού έτσι, κατά την στάθμιση της εν προκειμένω επιβάρυνσης, προκρίνονται λύσεις που αφήνουν προδήλως ακάλυπτο τον οπωσδήποτε ασθενέστερο οικονομικώς ιδιώτη έναντι των προνομίων του, επίσης προδήλως, οικονομικώς ισχυρότερου Κράτους.
Β. Η επιρροή της συνταγματικής κατοχύρωσης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου ως προς τον καθορισμό του κανονιστικού περιεχομένου των κατά τις διατάξεις άρθρου 105 ΕισΝΑΚ προϋποθέσεων ενεργοποίησης του μηχανισμού της
Η Θεωρία, ιδίως στο πεδίο του Δημόσιου Δικαίου, έχει πολλαπλώς αξιοποιήσει, δεόντως, το σύνολο του κατά τα προεκτεθέντα πολυπρισματικού θεσμικού «φάσματος» της συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Έτσι ώστε να διευκολύνεται, κατά το δυνατόν, η ενεργοποίηση του μηχανισμού της υπέρ των ζημιουμένων από την παράνομη δράση των κρατικών οργάνων εν γένει, πρωτίστως δια της, in dubio, υπέρ αυτών ερμηνείας των προϋποθέσεων της ενεργοποίησης αυτής κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Προς την αυτή κατεύθυνση κινείται, τουλάχιστον κατά κανόνα, και η νομολογία, κυρίως του Συμβουλίου της Επικρατείας αλλά και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, με ορισμένες όμως -έστω και «ευάριθμες»– εξαιρέσεις, στο πλαίσιο των οποίων η Διοικητική Δικαιοσύνη φαίνεται να διστάζει κατ’ εξοχήν υπό το βάρος μιας, δήθεν, υπέρμετρης δημοσιονομικής επιβάρυνσης του Κράτους. Κάτι το οποίο, βεβαίως, αντιτίθεται και προς την «αυθεντική» νομική φύση του δημόσιου συμφέροντος, εξαιτίας του ότι κατ’ αυτό τον τρόπο το δημοσιονομικό συμφέρον του Κράτους ανάγεται, εμμέσως πλην σαφώς, σε γνήσιο δημόσιο συμφέρον, γεγονός το οποίο δεν συμβαδίζει με βασικές επιταγές του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας. Την ορθότητα των ως άνω διαπιστώσεων ως προς τις τάσεις αυτές της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων τεκμηριώνουν, συνοπτικώς, μεταξύ άλλων και τα εξής νομολογιακά δεδομένα:
- Αστική ευθύνη του Δημοσίου είναι νομικώς δυνατό να προκύψει από κάθε είδους πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες κρατικών εν γένει οργάνων, μ’ έμφαση σ’ εκείνες οι οποίες προέρχονται από τα όργανα της Εκτελεστικής Εξουσίας. Γεγονός το οποίο σημαίνει, επιπλέον ότι, πέραν των εκτελεστών διοικητικών πράξεων, τέτοια αστική ευθύνη είναι νομικώς δυνατό να προκύψει απ’ όλο το φάσμα της δραστηριότητας των κρατικών οργάνων, αρκεί βεβαίως να συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Πέραν δε των νομολογιακών δεδομένων του Συμβουλίου της Επικρατείας (βλ. π.χ. ΣτΕ 2216/1997, 1222/2002, 2937/2009) και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, ιδιαιτέρως αντιπροσωπευτική είναι και η απόφαση ΑΕΔ 6/1996, σύμφωνα με την οποία η αστική ευθύνη του Δημοσίου καλύπτει και το σύνολο των υλικών ενεργειών των κρατικών οργάνων.
- Σε ό,τι φορά την προϋπόθεση της προέλευσης της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας από κρατικό όργανο, επισημαίνονται, ενδεικτικώς, τ’ ακόλουθα:
α) Ως προς την Εκτελεστική Εξουσία, αστική ευθύνη μπορεί να προκύψει από τις πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των κάθε είδους οργάνων της, ανεξαρτήτως από το νομικό πρόσωπο στο οποίο ανήκουν -Δημόσιο, νομικά πρόσωπα δημόσιου δικαίου ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου διφυούς χαρακτήρα του ευρύτερου δημόσιου τομέα- και ανεξαρτήτως από την θέση, την οποία τα όργανα αυτά κατέχουν στην διοικητική ιεραρχία. Το ίδιο ισχύει και περί διοικητικών πράξεων κανονιστικού περιεχομένου, είτε διότι έχουν εκδοθεί καθ’ υπέρβαση της σχετικής εξουσιοδότησης, είτε διότι υφίσταται παράλειψη έκδοσής τους παρά το ότι, κατά την οικεία εξουσιοδοτική ρύθμιση, η έκδοσή τους είναι υποχρεωτική επειδή η απονεμόμενη αρμοδιότητα είναι δέσμια (βλ. π.χ. ΣτΕ 6/2001, 3088/2009) είτε διότι η εξουσιοδοτική ρύθμιση πάσχει αντισυνταγματικότητα (βλ. π.χ. ΣτΕ 3083/2009). Τέλος, καταφατική ως προς την δυνατότητα θεμελίωσης αστικής ευθύνης του Δημοσίου φαίνεται να είναι η νομολογιακή τάση του Συμβουλίου της Επικρατείας (βλ. π.χ. ΣτΕ 1209/2014) ακόμη και προκειμένου περί παράνομων κυβερνητικών πράξεων, εφόσον συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις ενεργοποίησης του μηχανισμού της. Ιδίως δε εκείνη, η οποία επιτρέπει την ενεργοποίηση αυτή μόνον εφόσον η διάταξη που παραβιάσθηκε δεν έχει τεθεί αποκλειστικώς υπέρ του δημόσιου συμφέροντος.
β) Ως προς την Νομοθετική Εξουσία, τα νομολογιακά δεδομένα ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας οδηγούν στο συμπέρασμα ότι, σχεδόν αυτονοήτως, προκύπτει αστική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων της που σχετίζονται με την εν γένει διοίκησή της ή την κοινοβουλευτική της δραστηριότητα και όχι με την stricto sensu νομοθέτηση (πρβλ. π.χ. ΣτΕ 3587/1997, 1141/1999). Βαρύνουσα όμως σημασία έχει εκείνη η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία πλέον δέχεται ρητώς ότι προκύπτει αστική ευθύνη του Δημοσίου ακόμη και από τυπικό νόμο, επειδή οι διατάξεις του, κατά την εφαρμογή τους, έρχονται ευθέως σε αντίθεση με διατάξεις του Συντάγματος ή διατάξεις υπερνομοθετικής ισχύος, όπως είναι και οι διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου και του Διεθνούς Δικαίου. Για παράδειγμα, κατά το σκεπτικό αρ. 6 της απόφασης ΣτΕ (Ολ) 1501/2014, το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ «ορίζοντας ως προϋπόθεση για την ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση τον παράνομο χαρακτήρα της ζημιογόνου πράξης ή παράλειψης, έχει ευθεία εφαρμογή στην περίπτωση ζημιογόνου πράξεως οργάνων της νομοθετικής εξουσίας (νομοθέτηση ή παράλειψη νομοθετήσεως αντικείμενη σε κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος)» (πρβλ. ΣτΕ (Ολ.) 168, 169/2010).
γ) Ως προς την Δικαστική Εξουσία, επίσης από τα νομολογιακά δεδομένα ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας συνάγεται ότι αστική ευθύνη του Δημοσίου μπορεί να προκύψει από πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων της, οι οποίες αφορούν την εν γένει διοίκησή της και, κυρίως, την διοίκηση των δικαστηρίων (βλ. π.χ. ΣτΕ 872/1988).
γ1) Για την ενδεχόμενη αστική ευθύνη του Δημοσίου από την δραστηριότητα των οργάνων της Δικαστικής Εξουσίας, η οποία ανάγεται στην άσκηση της αμιγώς δικαιοδοτικής λειτουργίας τους, αρχικώς η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ήταν παντελώς άκαμπτη, δεχόμενη ότι κάτι τέτοιο αποκλείεται, λόγω της κατά το Σύνταγμα φύσης της λειτουργίας αυτής και κατ’ εξοχήν λόγω των κατά το Σύνταγμα -άρθρα 87 επ. και κυρίως άρθρο 87 παρ. 1- λειτουργικής και προσωπικής ανεξαρτησίας των δικαστικών λειτουργών. Μόνος θεσμός ευθύνης των δικαστικών λειτουργών κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας τους είναι ο κατά τις διατάξεις του άρθρου 99 του Συντάγματος μηχανισμός της αγωγής κακοδικίας.
γ2) Όμως, σημαντική στροφή υπέρ της εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ και στην περίπτωση της εκ μέρους των οργάνων της Δικαστικής Εξουσίας άσκηση αμιγώς δικαιοδοτικής λειτουργίας σηματοδότησε η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 1501/2014. Με την απόφαση αυτή έγινε δεκτό, ότι επειδή συντρέχει αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου σε περίπτωση ζημιογόνου δράσης οποιουδήποτε οργάνου του Κράτους, κατ’ αρχήν τουλάχιστον συντρέχει τέτοια ευθύνη και όταν πρόκειται για την δράση οργάνων, που είναι εντεταγμένα στην Δικαστική Εξουσία, κατά την άσκηση αμιγώς δικαιοδοτικής λειτουργίας. Βεβαίως, για την ως άνω ευθύνη δεν εφαρμόζονται ευθέως οι διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, αλλ’ απαιτείται ειδική νομοθετική ρύθμιση, πάντοτε μέσα στο πνεύμα των ρυθμίσεων των κατά τ’ ανωτέρω διατάξεων. Ως την θέσπιση όμως τέτοιας ρύθμισης γίνεται δεκτό ότι, κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η αστική ευθύνη του Δημοσίου από την παράνομη δικαιοδοτική δράση των οργάνων της Δικαστικής Εξουσίας ενεργοποιείται μόνον όταν η παρανομία οφείλεται σε πρόδηλο σφάλμα τους. Ο δε πρόδηλος χαρακτήρας του σφάλματος της δικαιοδοτικής κρίσης του οργάνου της Δικαστικής Εξουσίας προκύπτει από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης περίπτωσης, βάσει των οποίων η δικαστική πλάνη καθίσταται συγγνωστή ή ασύγγνωστη.
γ3) Από αυτή την «τολμηρή» -και απολύτως σύμφωνη με την κατά τ’ ανωτέρω συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κυρίως στην βάση της κατά την διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών- νομολογιακή γραμμή της, υπό προϋποθέσεις, εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ και στο πεδίο της άσκησης δικαιοδοτικής λειτουργίας εκ μέρους των οργάνων της Δικαστικής Εξουσίας παρεξέκλινε, δυστυχώς, μεταγενεστέρως το Συμβούλιο της Επικρατείας, επανερχόμενο, ουσιαστικώς, ως ένα βαθμό στην πρότερη, άκρως «αυστηρή», θέση του (βλ. ΣτΕ (Ολ.) 799-803/2021). Την στροφή του αυτή εκφράζει π.χ. το σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 802/2021, κατά το οποίο: «Επειδή, κατά τα προεκτεθέντα (σκέψεις 6-8), ενόσω δεν υφίσταται νομοθετικός καθορισμός των όρων αποκατάστασης της ζημίας, από όργανα εντεταγμένα στην δικαστική λειτουργία, καθώς και των αρμοδίων δικαστηρίων, η εν λόγω ζημία δεν μπορεί να αποκατασταθεί ούτε με τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ευθέως ή αναλόγως εφαρμοζομένου, ούτε με ευθεία επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος». Ιδιαιτέρως δε αρνητικές εντυπώσεις δημιουργεί η ως άνω νομολογιακή στροφή όταν, κατ’ ανάγκη, δέχεται ουσιαστικώς τ’ ακριβώς αντίθετα (βλ. ΣτΕ (Ολ.) 799/2021) προκειμένου περί ζημιογόνων πράξεων δικαστικών οργάνων, αναφορικά με την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Οπότε, κατά την απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Köbler (C-224/01), υπό την επιταγή της ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Δικαίου αστική ευθύνη του Δημοσίου προκύπτει και από δικαστικές αποφάσεις. Και εδώ πρέπει να τονισθεί, ότι η δικαιολογία που περιλαμβάνει, για λογαριασμό της πλειοψηφίας, το σκεπτικό αρ. 7 της ως άνω απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 802/2021 υιοθετώντας την θέση αυτή ουδόλως μπορεί ν’ αντιμετωπίσει την αντισυνταγματικότητα, η οποία καταφανώς προκύπτει εξαιτίας της διαφορετικής, ευνοϊκής, αντιμετώπισης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου για δικαστικές αποφάσεις αποκλειστικώς και μόνο στο πεδίο εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Δικαίου.
- Αρκούντως σύμφωνη προς τις απαιτήσεις της κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου πάνω σε συνταγματική βάση, σύμφωνα με όσα αναλυτικώς προεκτέθηκαν, είναι και η νομολογιακή «προσέγγιση» της προϋπόθεσης εκείνης, πάντοτε κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η οποία αφορά την «ένταξη» της παράνομης πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας του κρατικού οργάνου στο πλαίσιο άσκησης δημόσιας εξουσίας. Και μάλιστα προς δύο, κατά βάση, κατευθύνσεις:
α) Πρώτον, η άσκηση δημόσιας εξουσίας ερμηνεύεται μ’ ευρύτητα, υπό την έννοια ότι συντρέχει όχι μόνον όταν τα κρατικά όργανα δραστηριοποιούνται εξοπλισμένα με ιδιαίτερα μέσα μονομερούς επιβολής έναντι των ιδιωτών, φυσικών προσώπων. Αλλά και όταν τα κρατικά όργανα, μ’ έμφαση στα όργανα της Εκτελεστικής Εξουσίας, δραστηριοποιούνται προς εκπλήρωση ιδιαίτερων υπέρ των ιδιωτών υποχρεώσεων που καθορίζονται κατά νόμο. Όπως συμβαίνει, κατά κανόνα, στο πεδίο της κατοχύρωσης του τρόπου αποτελεσματικής άσκησης των κοινωνικών δικαιωμάτων, όπου τ’ αρμόδια κρατικά όργανα συχνά υποχρεούνται και σε συγκεκριμένη παροχή υπέρ των φορέων των δικαιωμάτων τούτων.
β) Δεύτερον, ναι μεν η προϋπόθεση της άσκησης δημόσιας εξουσίας δεν συντρέχει όταν το κρατικό όργανο δραστηριοποιείται εκτός της υπηρεσίας του και των αρμοδιοτήτων του καθώς και όταν η παράνομη πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργειά του συντελέσθηκε μεν εντός υπηρεσίας, αλλά χωρίς να έχει σχέση με αυτήν και με την εξ’ αυτής αρμοδιότητα. Όπως π.χ. όταν το κρατικό όργανο, απλώς επ’ ευκαιρία της εντός υπηρεσίας παραμονής του, αναπτύσσει δραστηριότητα παντελώς ξένη προς αυτήν. Πλην όμως γίνεται δεκτό, ότι συντρέχει η ως άνω προϋπόθεση της άσκησης δημόσιας εξουσίας ακόμη και όταν το κρατικό όργανο δραστηριοποιείται εκτός υπηρεσίας, χρησιμοποιώντας όμως μέσα, τα οποία έχουν άμεση σχέση με την υπηρεσιακή του ιδιότητα -π.χ. τραυματισμός πολίτη από αστυνομικό όργανο με την χρήση όπλου, που νομίμως ή και υποχρεωτικώς φέρει και εκτός υπηρεσίας- με την αυτονόητη βεβαίως εξαίρεση των περιπτώσεων εκείνων, όπου το όργανο αυτό έχει ενεργήσει με δόλο ή και βαριά αμέλεια.
4. Εκεί όμως όπου η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων ερμηνεύει με την μεγαλύτερη δυνατή -και απολύτως σύμφωνη με την πολύπλευρη συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου- ευρύτητα τις κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ προϋποθέσεις της ευθύνης αυτής, είναι το πεδίο της προϋπόθεσης που αφορά την παρανομία της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας των κρατικών οργάνων. Χαρακτηριστικώς, παρατίθενται τα εξής, επαρκώς αντιπροσωπευτικά, παραδείγματα:
α) Πρώτον, ως παρανομία, πρόσφορη να ενεργοποιήσει τον μηχανισμό της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η νομολογία αυτή θεωρεί κάθε παραβίαση διατάξεων της Έννομης Τάξης, ανεξαρτήτως από το όργανο που τις έχει θεσπίσει και ανεξαρτήτως από το αν η ως άνω παραβίαση αφορά την εσωτερική ή την εξωτερική νομιμότητα, π.χ. αναρμοδιότητα ή παράβαση ουσιώδους τύπου. Ειδικώς για το ζήτημα της αναρμοδιότητας, μεγάλο νομολογιακό ενδιαφέρον προς την κατεύθυνση αυτή εμφανίζουν οι αποφάσεις ΣτΕ 3422-3424/1999 και 3328, 3400/2001, με τις οποίες κάμφθηκαν προηγούμενοι δισταγμοί, εν προκειμένω, της νομολογίας ορισμένων Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων καθώς και του Αρείου Πάγου. Σε ό,τι δε αφορά την εσωτερική νομιμότητα, άξια μνείας είναι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία καταδεικνύει ότι αστική ευθύνη του Δημοσίου μπορεί να προκύψει και όταν η ζημιογόνος πράξη ή παράλειψη πάσχει υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας. Έτσι π.χ. κρίθηκε προσφάτως (ΣτΕ 1778-1781/2022) ότι η επιλογή των οργάνων της ΕΛ.ΑΣ, υπό συνθήκες σοβαρών επεισοδίων, ν’ απέχουν από κάθε ενέργεια, αναγκαία για την προστασία της περιουσίας των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, συνιστά υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας που η ισχύουσα για τις αρμοδιότητές τους νομοθεσία τους αναγνωρίζει και είναι παράνομη, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ (πρβλ. και ΔΠρΑθ 8278/1999).
β) Μέσω της πλήρους «αξιοποίησης» του κατά τα προεκτεθέντα αντικειμενικού χαρακτήρα της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, κυρίως το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει επεκτείνει την συνδρομή της ως άνω προϋπόθεσης της παρανομίας της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας σε τομείς της κρατικής δράσης όπου κάτι τέτοιο φαινόταν στο παρελθόν σχεδόν αδιανόητο. Και η νομολογιακή αυτή εξέλιξη, όπως είναι προφανές, συμβαδίζει τόσο περισσότερο με την συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ιδίως σύμφωνα με την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, όσο η δράση των κρατικών οργάνων, πρωτίστως λόγω της επιστημονικής αλλά και της τεχνολογικής εξέλιξης, εκθέτει τους ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, σε καταστάσεις ουσιαστικώς πρωτόγνωρης διακινδύνευσης, τις διαστάσεις της οποίας η προγενέστερη νομολογία δεν ήταν δυνατό να συλλάβει προκαταβολικώς. Ειδικότερα, και μεταξύ άλλων φυσικά:
β1) Κατά τ’ ανωτέρω νομολογιακά δεδομένα, για την ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, δεν έχει σημασία αν η έννοια της διάταξης, η οποία προσδιορίζεται από την ζημιογόνο πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια του κρατικού οργάνου είναι αρκούντως σαφής. Και τούτο διότι, κατά τις απαιτήσεις του αντικειμενικού χαρακτήρα της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, το βάρος της ορθής ερμηνείας του κατά περίπτωση εφαρμοζόμενου κανόνα δικαίου και της, εν τέλει, επιλογής της ορθής ερμηνευτικής εκδοχής «αναδέχεται», εν πάση περιπτώσει, το αρμόδιο κρατικό όργανο, ακόμη και όταν μια τέτοια ερμηνεία απαιτεί ιδιαίτερες επιστημονικές η και τεχνολογικές γνώσεις.
β2) Κατά τα ίδια νομολογιακά δεδομένα -και σύμφωνα με όσα ήδη έχουν επισημανθεί, σε γενικές γραμμές, στο πρώτο τμήμα αυτής της ανάλυσης- ο αντικειμενικός χαρακτήρας της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ερμηνεύονται πλέον με τρόπο, ο οποίος επιτρέπει την ενεργοποίηση του μηχανισμού της ευθύνης αυτής και όταν η δράση των κρατικών οργάνων, και κυρίως εκείνων της Εκτελεστικής Εξουσίας, δημιουργεί εις βάρος ιδιωτών καταστάσεις διακινδύνευσης. Και τούτο διότι, πάντα κατά τον ως άνω αντικειμενικό χαρακτήρα της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και υπό το φως της συνταγματικής της κατοχύρωσης στην βάση της κατά την διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, εφόσον το Δημόσιο δεν είναι -για οιονδήποτε λόγο, αν φυσικά δεν συντρέχει περίπτωση ανωτέρας βίας- σε θέση ν’ αποτρέψει την επιβάρυνση συγκεκριμένων ιδιωτών από την επέλευση του κινδύνου, τον οποίο συνεπάγεται η προκαλούμενη από τα όργανά του κατάσταση διακινδύνεσης, η εν λόγω συμπεριφορά τους είναι παράνομη υπό την έννοια των ρυθμίσεων το άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Αυτή δε η παρανομία της διακινδύνευσης πρέπει, εν αμφιβολία, ν’ αντιμετωπίζεται ερμηνευτικώς ως ευρισκόμενη σ’ ευθύ αιτιώδη σύνδεσμο με την, ενδεχομένως, επελθούσα ζημία εις βάρος των συγκεκριμένων ιδιωτών, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή η ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Αντίθετη νομολογιακή στάση θ’ απέληγε και στο, εμφανώς αντίθετο προς τις επιταγές της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, αποτέλεσμα της επίρριψης εις βάρος των συγκεκριμένων ιδιωτών των ζημιογόνων συνεπειών της κατάστασης διακινδύνευσης, την οποία δημιούργησε η δράση των κρατικών οργάνων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτής της, ιδιαιτέρως προστατευτικής, για τους ζημιούμενους ιδιώτες νομολογιακής γραμμής παρέχουν οι αποφάσεις ΣτΕ 1471/2008, 727, 2671/2009, για βλαπτικές ιατρικές πράξεις, ΣτΕ 622/2021, για βαριά βλάβη στην υγεία ανηλίκου, η οποία επήλθε εξαιτίας υποχρεωτικού κατά νόμο εμβολιασμού και ΣτΕ 1500/2022 -όπως και ΤρΔΠρΑθ 6340/2021- για βαριά βλάβη προσώπου, ύστερα από εγκληματική επίθεση εναντίον του εκ μέρους παρανόμως εισελθόντος και διαμένοντος στην Ελλάδα αλλοδαπού, τον οποίο παρανόμως δεν είχαν απελάσει, καίτοι τούτο ήταν απολύτως εφικτό, τ’ αρμόδια όργανα της ΕΛ.ΑΣ.
5.Οι διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ θέτουν, όπως προεκτέθηκε, ως όρο ενεργοποίησης του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και την προϋπόθεση, η οποία συνίσταται στο ότι η παρανομία της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας δεν οφείλεται σε παραβίαση διάταξης που έχει τεθεί για χάρη του γενικού -ορθότερα του δημόσιου- συμφέροντος.
α) Προφανής στόχος της προϋπόθεσης αυτής είναι να μην καταστεί η αγωγή αποζημίωσης για την ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου μια acto popularis, με ανυπολόγιστες δημοσιονομικές συνέπειες για τον κρατικό προϋπολογισμό και δίχως κάτι τέτοιο να επιβάλλεται, όπως είναι αυτονόητο, από τον σεβασμό της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Όμως, και προκειμένου να καθίσταται δυνατή η εφαρμογή αυτής της αρχής όπου τούτο επιβάλλεται κατά την φύση της, η νομολογία, και κυρίως εκείνη του Συμβουλίου της Επικρατείας, έχει προβεί σ’ ένα είδος απολύτως δικαιολογημένης συσταλτικής -ουσιαστικώς δε διορθωτικής- ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, δεχόμενη ότι η κατά τ’ ανωτέρω προϋπόθεση αφορά όχι την παραβίαση διάταξης, η οποία έχει τεθεί για χάρη του δημόσιου συμφέροντος γενικώς. Αλλά μόνο την παραβίαση διάταξης, η οποία έχει τεθεί αποκλειστικώς για χάρη του δημόσιου συμφέροντος, αφήνοντας έτσι ανοιχτή την προοπτική της θεμελίωσης αστικής ευθύνης του Δημοσίου όταν πρόκειται για παραβίαση διάταξης που αποβλέπει, ταυτοχρόνως, και στην εξυπηρέτηση δικαιώματος συγκεκριμένου ιδιώτη (βλ. π.χ. ΣτΕ 307/2007, 648, 1677/2008).
β) Και τούτο, διότι σε αυτή την περίπτωση η συνταγματική βάση της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών επιβάλλει την αποζημίωση του βλαπτόμενου ιδιώτη, αφού η ζημία του είναι, αυτονοήτως, εξατομικευμένη και δεν διαχέεται στην ολότητα του κοινωνικού συνόλου, όπως συμβαίνει όταν η επίμαχη διάταξη έχει τεθεί αποκλειστικώς για χάρη του δημόσιου συμφέροντος.
6. Αποσκοπώντας στο να διασφαλίσει, σύμφωνα και με την συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, την πληρότητα της οφειλόμενης αποζημίωσης, όταν ενεργοποιείται ο μηχανισμός της κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η νομολογία (βλ. π.χ. ΣτΕ 1229/2008, 1832/2009, 1185/2013, 1482/2014, ΕΣ, 4316/2013) δέχεται, παγίως, ότι πρέπει ν’ αποκαθίσταται κάθε μορφή ζημίας από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των κρατικών οργάνων (θετική ή αποθετική ζημία, ζημία λόγω ηθικής βλάβης ή ψυχικής οδύνης κ.λπ). Παραλλήλως δε έχει σαφώς οριοθετήσει τις περιπτώσεις αποκλεισμού ή περιορισμού της οφειλόμενης αποζημίωσης ουσιαστικώς στα πεδία της παραγραφής, του συντρέχοντος πταίσματος και του συμψηφισμού (βλ. π.χ. ΣτΕ 1974/2009, 449/2002).
7. Ως προς την προϋπόθεση του αιτιώδους συνδέσμου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, η νομολογία (βλ. π.χ. ΣτΕ 1482/2014, 1964-1972/2021, ΑΠ 638/1992) δέχεται ότι τέτοιος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παρανομίας της πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας του κρατικού οργάνου και του ζημιογόνου αποτελέσματος υφίσταται όταν, σύμφωνα με τα διδάγματα της κοινής πείρας και της λογικής, η συγκεκριμένη παράνομη συμπεριφορά του κρατικού οργάνου είναι ικανή, κατά την συνήθη πορεία των πραγμάτων και χωρίς την μεσολάβηση κάποιου έκτακτου και ασυνήθιστου περιστατικού -κατά κανόνα ανωτέρας βίας- να προκαλέσει την ζημία (πρβλ. τις αποφάσεις ΣτΕ 2172/2007, 3124/2011, 4410/2015, 2776/2016). Ειδικότερα, ως προς την ανωτέρα βία, η οποία συνιστά αόριστη νομική έννοια (βλ. π.χ. ΣτΕ 540/2015, 2383/2018, 160/2020), γίνεται δεκτό ότι συντρέχει μόνον όταν πρόκειται για γεγονός αιφνίδιο και απρόβλεπτο, το οποίο δεν μπορεί ν’ αποτραπεί με μέτρα άκρας επιμέλειας και σύνεσης (βλ. π.χ. ΣτΕ 2383/2018, ΑΠ 171/2013). Αυτή την, άκρως προστατευτική για τον βλαπτόμενο ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, θεώρηση της κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ προϋπόθεσης του αιτιώδους συνδέσμου έχει ήδη αξιοποιήσει η νομολογία, κυρίως του Συμβουλίου της Επικρατείας, για εκτεταμένες ζημίες από επεισόδια και διαδηλώσεις (βλ. π.χ. ΣτΕ 1964-1972/2021) καθώς και για ζημία από καταστάσεις διακινδύνευσης, τις οποίες δημιουργεί η δράση των κρατικών οργάνων, και ως προς τις οποίες έγινε προηγουμένως λόγος εκτενέστερα.
Γ. Δικονομικά «προσκόμματα» που αποδυναμώνουν την πλήρη κανονιστική αξιοποίηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου
Κυρίως μετά το 2010, εμφανίσθηκαν στην Έννομη Τάξη μας ορισμένα, διόλου ευκαταφρόνητα από πλευράς αρνητικών συνεπειών για κάθε βλαπτόμενο ιδιώτη από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των κρατικών οργάνων, δικονομικά προσκόμματα. Προσκόμματα, τα οποία θέτουν συγκεκριμένους φραγμούς στην πλήρη κανονιστική αξιοποίηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Βεβαίως, τα προσκόμματα αυτά εντάσσονται στο πλαίσιο ευρύτερων περιορισμών κατά την άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, οι οποίοι θεσπίσθηκαν ιδίως στην αρχή της μεγάλης οικονομικής κρίσης της «μνημονιακής περιόδου», προκειμένου ν’ αντιμετωπισθούν τ’ αντίστοιχα τεράστια οικονομικά προβλήματα που έπληξαν, καιρίως, την εν γένει δημοσιονομική ισορροπία, και όχι μόνο, στην Χώρα μας.
- Συγκεκριμένα, τότε τέθηκαν σε ισχύ -ύστερα μάλιστα από πρόταση της διοικητικής Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά μεγάλο μέρος τους- οι διατάξεις του ν.3900/2010, οι οποίες τροποποίησαν εν εκτάσει το δικονομικό πλαίσιο, εντός του οποίου ασκούν την δικαιοδοσία τους το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια. Διατάξεις, οι οποίες είχαν ως βασικό στόχο την επιτάχυνση της εκδίκασης των δημόσιου δικαίου διαφορών, και πρωτίστως εκείνων που συνδέονται με την είσπραξη των κρατικών εσόδων. Έτσι ώστε, κατά τις τότε «μνημονιακές» υποχρεώσεις του Κράτους, να επιτευχθούν άκρως επαχθείς για το κοινωνικό σύνολο δημοσιονομικοί στόχοι. Όπως ήδη επισημάνθηκε, οι «έκτακτες» αυτές δικονομικές ρυθμίσεις -που όμως εξακολουθούν, δυστυχώς, να ισχύουν και μετά την ολοκλήρωση του κύκλου της μεγάλης οικονομικής κρίσης, με το Συμβούλιο της Επικρατείας να μην θέτει ως τώρα εν αμφιβόλω την συνταγματικότητά τους- του ν. 3900/2010 επέφεραν σημαντικούς περιορισμούς σε ό,τι αφορά την άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, όπως επιβάλλει η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, δηλαδή έτσι ώστε η δικαστική προστασία να είναι πλήρης, έγκαιρη και αποτελεσματική. Αυτοί οι περιορισμοί οφείλονται, κατά κύριο λόγο, στο ότι οι διατάξεις του ν. 3900/2010, μεταξύ άλλων:
α) «Αλλοίωσαν», σε μεγάλο βαθμό, το ως τότε ισχύον στην Διοικητική Δικονομία ιδιαιτέρως προστατευτικό για τους ιδιώτες διαδίκους, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, ανακριτικό σύστημα, επιβάλλοντας δραστικούς περιορισμούς στον ουσιαστικό ρόλο, τον οποίο πρέπει να διαδραματίζει ο εισηγητής δικαστής, ιδίως κατά την εκδίκαση της αίτησης ακύρωσης και της προσφυγής -καθώς και κατά την εν προκειμένω εκδίκαση ένδικων μέσων μετά την έκδοση της απόφασης σε πρώτο βαθμό- στο Συμβούλιο της Επικρατείας και στα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας. Την προμνημονευόμενη δε «αλλοίωση» του ανακριτικού συστήματος, κατά τις διατάξεις του ν. 3900/2010, επέτειναν και οι ρυθμίσεις εκείνες οι οποίες, μαζί με την ούτως ή άλλως εκδηλούμενη σταδιακή τάση «αυτοπεριορισμού» του διοικητικού δικαστή, «συρρίκνωσαν» το, εν πάση περιπτώσει όχι ιδιαιτέρως ευρύ, πλαίσιο του αυτεπάγγελτου ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής δράσης.
β) Έθεσαν τόσο αυστηρές προϋποθέσεις ως προς τους όρους αίτησης και παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας -κατ’ εξοχήν μέσω των προϋποθέσεων χορήγησης αναστολής εκτέλεσης και προσωρινής διαταγής- ώστε η παρεχόμενη από την Διοικητική Δικαιοσύνη δικαστική προστασία να μην μπορεί πλέον να θεωρηθεί ότι απονέμεται εγκαίρως, κατά το γράμμα και το πνεύμα της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος.
γ) Επιπλέον, θέσπισαν τόσο αυστηρές προϋποθέσεις του παραδεκτού ως προς την άσκηση των ένδικων μέσων της έφεσης και της αναίρεσης κατά την εκδίκαση των δημόσιου δικαίου διαφορών ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων της Διοικητικής Δικαιοσύνης, ώστε ακόμη και αυτή η οριστική δικαστική προστασία, την οποία πρωτίστως εγγυάται η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, να καθίσταται, σε πλειάδα περιπτώσεων, κυριολεκτικώς προβληματική.
2. Αυτή, ακριβώς, η θέσπιση των ως άνω αυστηρών προϋποθέσεων του παραδεκτού κατά την άσκηση των ένδικων μέσων της έφεσης και της αναίρεσης «υπονομεύει» την πληρότητα και την αποτελεσματικότητα της παροχής οριστικής δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο των δημόσιου δικαίου διαφορών ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, οι οποίες αναφύονται στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Κάτι το οποίο, κατά τα προεκτεθέντα, δεν συμβαδίζει με την όλη συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της ευθύνης αυτής.
α) Στο ως άνω συμπέρασμα οδηγεί η ίδια η ρύθμιση του άρθρου 12 παρ. 1 του ν. 3900/2010, ως προς την αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας -ταυτόσημη είναι και η ρύθμιση της παρ. 2 του άρθρου τούτου ως προς την έφεση-σύμφωνα με την οποία: «Η αίτηση αναίρεσης επιτρέπεται μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο με συγκεκριμένους ισχυρισμούς, που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης αποφάσεως προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου».
α1) Όπως είναι προφανές, μια τέτοια προϋπόθεση -η τεκμηρίωση της οποίας μάλιστα επιβάλλει στους διαδίκους να προβάλλουν τους σχετικούς ισχυρισμούς μόνο στο εισαγωγικό δικόγραφο και κατ’ ουδένα τρόπο μεταγενεστέρως- πέραν της εγγενούς νομικής αοριστίας της υποχρεώνει τους πληρεξούσιους δικηγόρους σε μιαν άκρως ευρεία και ενδελεχή προηγούμενη νομολογιακή έρευνα η οποία, και λόγω του όγκου αλλά και των συχνών μεταβολών της νομολογίας, πολλές φορές καθίσταται από προδήλως παρακινδυνευμένη έως και σχεδόν αδύνατη. Και έρευνα ,την οποία προ του ν. 3900/2010 όφειλε, κατά τις αρχές του ανακριτικού συστήματος, να κάνει, δια του εισηγητή ιδίως, το κατά περίπτωση αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο για την εκδίκαση της έφεσης ή της αναίρεσης.
α2) Η δε ως σήμερα δικαστηριακή πρακτική ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων το έχει αποδείξει, δοθέντος ότι πλειάδα αιτήσεων έφεσης και αναίρεσης έχουν απορριφθεί -και εξακολουθούν ν’ απορρίπτονται- ως απαράδεκτες, με όλες τις εντεύθεν βαρύτατες, οικονομικές και όχι μόνο, συνέπειες για τους διαδίκους αλλά και για τους πληρεξούσιους δικηγόρους τους. Εν τέλει δε για την πλήρη και αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, υπό τους όρους που καθιερώνει η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος.
β) Αξίζει να τονισθεί το γεγονός ότι παρά την, οφθαλμοφανώς προβληματική, συνταγματικότητά τους, οι ρυθμίσεις του άρθρου 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010 κρίθηκαν πολύ ενωρίς ως συνταγματικώς ανεκτές, ήτοι σύμφωνες με την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος που εγγυάται το θεμελιώδες δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας.
β1) Τούτο συνάγεται από την νομολογία που διαμόρφωσαν π.χ. οι αποφάσεις ΣτΕ 196, 2456/2012. Και είναι εξαιρετικά χαρακτηριστικό το ότι από τις αποφάσεις αυτές προκύπτει, ευθέως, πως ο σκοπός της θέσπισης των διατάξεων του άρθρου 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010 ουδόλως σχετίζεται με πρόθεση του νομοθέτη να θωρακίσει περαιτέρω, κατά την συνταγματική του θεμελίωση, το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας. Αλλά κατατείνει, αποκλειστικώς, στην «αποσυμφόρηση» του Συμβουλίου της Επικρατείας -επέκεινα δε και των Διοικητικών Εφετείων- από τον μεγάλο όγκο του δικαιοδοτικού τους έργου και στην εντεύθεν ταχύτερη έκδοση των δικαστικών αποφάσεων.
β2) Πλήρως αντιπροσωπευτικό αυτής της νομολογιακής στάσης είναι το σκεπτικό αρ. 6 της προμνημονευόμενης απόφασης ΣτΕ 196/2012: «Επειδή, με την προαναφερόμενη διάταξη του άρθρου 53 παρ. 3 του Π.Δ/τος 18/1989, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 12 παρ. 1 του ν. 3900/2010, ο νομοθέτης απέβλεψε στην αποσυμφόρηση του Συμβουλίου της Επικρατείας από τον υπερβολικά μεγάλο αριθμό αιτήσεων αναιρέσεως, που δεν θέτουν σημαντικά νομικά ζητήματα, έτσι ώστε να εξυπηρετηθεί ο προορισμός αυτού ως Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου και να επιτευχθεί μεγαλύτερη ταχύτητα και αποτελεσματικότητα στην απονομή της διοικητικής δικαιοσύνης σε υποθέσεις που θέτουν σοβαρά νομικά ζητήματα.»
Επίλογος
Οι σκέψεις που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο αυτής της ανάλυσης ευχερώς οδηγούν στο συμπέρασμα, πως ο θεσμός της αστικής ευθύνης ττου Δημοσίου, κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, στηριζόμενες στο συνταγματικό έρεισμα της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος), του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος) αλλά και μιας σημαντικής γενικής αρχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου, αποτελεί μέρος αυτού τούτου του «πυρήνα» του Κράτους Δικαίου και της αρχής της Νομιμότητας. Κατά συνέπεια, ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου συνιστά, και μάλιστα κατά προτεραιότητα, και προστατευτικό «ανάχωμα» των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων, έναντι της κρατικής αυθαιρεσίας, γεγονός το οποίο αποκτά ακόμη μεγαλύτερες διαστάσεις στην εποχή μας, κυρίως εξαιτίας της σοβούσας βαθιάς θεσμικής και οικονομικής κρίσης. Μιας κρίσης, η οποία θέτει ευθέως σε κίνδυνο «εμβληματικά» Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου, επιβαρύνοντας με δραματικό τρόπο πολλά μέλη της κοινωνίας των πολιτών, και κατ’ εξοχήν τους οικονομικώς ασθενέστερους.
Α. Ως εκ τούτου, τ’ αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα που εκδικάζουν δημόσιου δικαίου διαφορές οφείλουν, προσφεύγοντας ιδίως στις μεθόδους της τελεολογικής ερμηνείας, να εφαρμόζουν τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά τρόπο σύμφωνο με τα βασικά κανονιστικά προτάγματα του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας και με γνώμονα την προστασία των κατά τεκμήριο ασθενέστερων ιδιωτών διαδίκων, οι οποίοι βλάπτονται από την παράνομη και ζημιογόνο δράση των κρατικών οργάνων. Ειδικότερα δε με γνώμονα την αρχή, σύμφωνα με την οποία πρέπει να επιλέγεται -φυσικά όχι contra legem, αλλά με γνώμονα τις απαιτήσεις ιδίως της τελεολογικής ερμηνείας- εκείνη η ερμηνευτική εκδοχή των ως άνω διατάξεων περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου ,που κατατείνει στην όσο το δυνατό πληρέστερη κάλυψη του ιδιώτη διαδίκου από τις ζημιογόνες συνέπειες των παράνομων πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών των κρατικών οργάνων. Οπωσδήποτε, αυτή η ερμηνευτική τακτική δεν μπορεί να καταστήσει το εν προκειμένω ένδικο βοήθημα της αγωγής αποζημίωσης ένα είδος acto popularis, αφού τούτο υπερβαίνει καταφανώς τον σκοπό, για τον οποίο οι διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, όπως θωρακίζονται συνταγματικώς, οργανώνουν κανονιστικώς τον θεσμό της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Άλλωστε, από το γράμμα και το πνεύμα των διατάξεων αυτών καθίσταται κάτι παραπάνω από προφανές ότι μια τέτοια, ακραία, δικονομική «μετάλλαξη» του ένδικου βοηθήματος της αγωγής αποζημίωσης είναι νομικώς αδύνατη.
Β. Όλως αντιθέτως όμως, είναι αναμφισβήτητα αντίθετη προς το γράμμα και το πνεύμα των περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ και του συνταγματικού τους υποβάθρου κάθε ερμηνεία, η οποία οδηγεί στην συρρίκνωση του πεδίου εφαρμογής τους, εις βάρος των ζημιούμενων από την παράνομη δράση των κρατικών οργάνων ιδιωτών, μέσω νομικών επιχειρημάτων ξένων προς τον σκοπό θέσπισής τους. Όπως είναι π.χ. επιχειρήματα σχετικά με την «αποσυμφόρηση» των δικαστηρίων κατά την άσκηση του δικαιοδοτικού τους έργου καθώς και η, δήθεν, αποφυγή της υπέρμετρης δημοσιονομικής επιβάρυνσης του Κράτους. Ειδικώς δε το τελευταίο αυτό επιχείρημα είναι τόσο περισσότερο απορριπτέο στην προκείμενη περίπτωση, όσο στηρίζεται σ’ ένα είδος ανεπίτρεπτης αναγωγής του δημοσιονομικού συμφέροντος σε γνήσιο δημόσιο συμφέρον, όπως, δυστυχώς, έγινε δεκτό στο πλαίσιο της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (βλ. ιδίως ΣτΕ (Ολ.) 668/2012) κατά την διάρκεια της «μνημονιακής» περιόδου, όταν «άνωθεν» επεβλήθη στη Χώρα μας η άνευ ετέρου επίτευξη εξαιρετικά επαχθών για την κοινωνία των πολιτών δημοσιονομικών στόχων. Και τούτο, διότι κατά την νομική του υπόσταση το δημοσιονομικό συμφέρον του Κράτους ταυτίζεται, κατά το μέγιστο μέρος του, με το αμιγώς ταμειακό του συμφέρον. Δηλαδή με συμφέρον, το οποίο συνίσταται στην ωφέλεια που προκύπτει μέσω της είσπραξης χρημάτων από τους εκάστοτε νομοθετημένους πόρους. Επομένως ωφέλεια, η οποία δεν είναι θεσμικώς σε θέση ν’ αποτελέσει, από μόνη της, τον πυρήνα κανονιστικώς γνήσιου δημόσιου συμφέροντος, δεδομένου ότι το εξ αυτής προκύπτον συμφέρον: Πρώτον, είναι άκρως γενικό και κανονιστικώς «άχρωμο» αφού καλύπτει όλη, αδιακρίτως, την κρατική δραστηριότητα. Άρα, δεν είναι σε θέση ν’ αποκτήσει την απαιτούμενη κανονιστική «εξειδίκευση», την οποία εκ φύσεως ενέχει το δημόσιο συμφέρον με βάση τους κανόνες δικαίου που το θεσμοθετούν κατά περίπτωση. Και, δεύτερον, ως εκ τούτου το δημοσιονομικό συμφέρον μόνο δευτερογενώς συνδέεται με το κανονιστικώς γνήσιο δημόσιο συμφέρον, ως οικονομικής φύσης μέσο επίτευξης των στόχων συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος, κατά την εκτέλεση των επιμέρους προβλέψεων του κρατικού προϋπολογισμού. Στην ως άνω επιχειρηματολογία πρέπει να προστεθεί, καταληκτικώς, και τούτο: Κάθε αποδοχή της αναγωγής του δημοσιονομικού δημόσιου συμφέροντος σε κανονιστικώς γνήσιο δημόσιο συμφέρον υποδηλώνει, μάλιστα δε απροκαλύπτως, και αποδοχή ενός είδους «επικυριαρχίας» του «οικονομικού» επί του «θεσμικού», υπό την επιρροή οικονομικών κανόνων απροσδιόριστης προέλευσης και ανύπαρκτης δημοκρατικής νομιμοποίησης. Γεγονός το οποίο προσβάλλει ευθέως θεμελιώδεις συντεταγμένες της Δημοκρατικής Αρχής και του Κράτους Δικαίου.
